第二节 罚缴制度
一、罚缴分离制度
罚款是行政处罚最常用的形式，在《行政处罚法》颁布前，行政处罚决定作出机关和收缴机构一般都是同一执法机关，纳入执法机关财务管理并按规定及时上缴国库或存入财政专户。个别地方政府职能部门在行政管理过程中将罚没收入与部门经费划拨和职工奖金、福利挂钩，有的坐支、留成、滥用罚没收入，超越职权乱罚款，一方面增加企业和公民负担，损害企业和公民的合法利益；另一方面助长不正之风，损害行政机关作为公共管理机关的形象。在制止乱罚款方面，国家出台了相关措施，如通过“收支两条线”进行罚没收入管理、制作统一罚没专用收据以及确立作出行政处罚决定的机关与收缴罚款的机构分离等制度。
（一）作出行政处罚决定的机关与收缴罚款的机构分离
罚缴分离制度是职能分离的表现，源于自然公正原则之“任何人不能作为自己案件法官”的要求，该制度是为了防止和约束权力滥用，有助于抑制执法过程中的腐败，也有助于保证罚没款及时、足额入库。罚缴分离原则表现在两个方面：一是作出行政处罚决定的机关与收缴罚款的机构分离；二是作出处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。
（二）作出行政处罚决定的机关及其执法人员不得收缴罚款
作出行政处罚决定的机关及其执法人员除法律规定的当场收缴罚款外，不得自行收缴罚款。为了严肃财经纪律，加强廉政建设，促进依法行政，《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》第十一条规定：“违反罚款决定与罚款收缴分离的规定收缴罚款的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过或者降级处分。”这是职能分离制度的表现，即处罚决定职能与决定执行职能的分离，通过分工制约，抑制权力腐败，防止乱罚款和滥罚款。
（三）当事人到指定的银行或者通过电子支付系统缴纳罚款
当事人应当自收到行政处罚决定书之日起15日内，到指定的银行或者通过电子支付系统缴纳罚款。行政机关在作出行政处罚决定后将行政处罚决定书送达被处罚当事人，行政处罚决定书载明收缴机构的名称、地址和当事人应当缴纳的数额、期限等，并明确对当事人逾期缴纳罚款是否加处罚款。当事人按照行政处罚决定书载明的要求到指定的银行或者通过电子支付系统缴纳罚款。通过电子支付系统缴纳罚款是2021年修订新增的内容，既提高行政效率又体现便民原则，是信息化手段在行政处罚行为上的运用。
（四）银行收受罚款并上缴国库
为了加强对罚款收缴活动的监督，罚款决定与罚款收缴应当分离。罚款代收机构的确定，根据行政关系的不同有不同的安排。实行垂直领导的海关、外汇管理部门等依法具有行政处罚权的行政机关所处的罚款，由国有商业银行分支机构代收，如有代收困难则经财政部驻当地财政监察专员办事机构、中国人民银行当地分支机构协商确定，委托商业银行代收。国务院有关部门所处的罚款，代收机构为国有商业银行分支机构。地方机关依法作出行政处罚的罚款，由县级以上地方人民政府组织本级财政部门、中国人民银行当地分支机构和依法具有行政处罚权的行政机关共同研究，统一确定代收机构。县级以上地方人民政府可以统一确定本级政府各行政机关的具体代收机构，代收机构可以确定为一家也可以确定为若干家商业银行、信用合作社。当事人到行政处罚决定书载明的银行内标有“收缴罚款处”的业务窗口缴费，或者通过电子支付系统缴费。代收机构根据与行政机关签订的代收罚款协议，以及行政处罚决定书决定的罚款数额收取罚款，对逾期缴纳罚款的单位和个人，根据行政处罚决定书载明的是否加处罚款进行处理，严格履行代收代缴罚款义务，代收机构不得自行加处罚款，不得拒收罚款。代收机构只办理罚款的代收和缴库，代收机构代收的罚款和代收机构管辖行收到的罚款按行政机关的隶属关系和罚款收入的预算科目、预算级次就地缴入中央国库和地方国库。
二、当场收缴罚款
自然正义原则要求职能分离，即作出行政处罚决定的机关与收缴罚款的机构应该分离。在克服“自罚自收”而确立“罚缴分离”制度的同时，在特殊情况下作出行政处罚决定的机关可以当场收缴罚款。所谓当场收缴罚款是指行政执法机关在作出罚款决定的同时，由执法人员一并收缴行政处罚决定书载明的罚款数额，即作出罚款主体与收缴主体合一。
《行政处罚法》缘何要保留当场收缴罚款的例外规定？原因在于行政行为价值除公平公正外，还有行政效率的价值追求。当场罚缴的规定设置了符合该种情形特点的操作规程，当场处罚当场收缴适用于处罚较轻且事实清楚、情节简单、证据确凿的案件，以效率为主旨，同时给予行政相对人提出和申请救济的权利保障。效率和公正是行政程序必须考虑的两个基本要素，效率和公正的兼顾并不是二者完全等同，而是总体分析后的统筹。这种效率体现在，一方面，便利当事人，在违法行为轻微、违法事实清楚、情节简单、证据确凿、罚款数额不大的情形下，当场收缴罚款避免当事人专程到指定银行缴纳；另一方面，提高行政效率，有利于解决流动性较大的违法行为不当场收缴事后难以执行或者成本高的问题。
根据《行政处罚法》的规定，当场收缴罚款有两种情形：
（一）第一种情形
第一种情形适用包括两个条件：一是罚款决定是适用《行政处罚法》第五十一条规定的简易程序当场作出的；二是有下列情形之一，即依法给予100元以下罚款的，或者不当场收缴事后难以执行的。前一个条件已有分析，在此不予赘述。对后一条件分析如下：
第一，依法给予100元以下罚款。(https://www.daowen.com)
之所以将当场收缴罚款的数额限制在100元以下，有以下考虑：（1）100元以下罚款数额小，适用比例大，可以减轻银行收款压力；（2）100元以下罚款的当场收缴于当事人而言，可减轻其行动成本，不用按照复杂程序到银行缴纳。当场收缴100元以下罚款的，并未规定是否包含本数。在《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第六十四条和《道路交通安全法违法行为处理程序规定》第八十一条的规定中，都是包含本数的。《行政处罚法》所规定的罚款数额应是包含本数在内的。
第二，不当场收缴事后难以执行。
适用的情形是流动性大的场合，当场收缴罚款避免执行难的问题，提高行政效能。除对行政处罚执行效果的考量外，在当事人没有任何证件证明居住地的情况下，如果不当场收缴罚款事后必定难以找到当事人，也应适用当场收缴罚款。不当场收缴事后难以执行的情形，还有罚款数额的限制，即对公民处以200元以下的罚款，对法人或者其他组织处以3000元以下的罚款。
（二）第二种情形
适用当场收缴罚款的另一种情形是，地理条件特殊且罚款数额较低的。《行政处罚法》第六十九条规定：“在边远、水上、交通不便地区，行政机关及其执法人员依照本法第五十一条、第五十七条的规定作出罚款决定后，当事人到指定的银行或者通过电子支付系统缴纳罚款确有困难，经当事人提出，行政机关及其执法人员可以当场收缴罚款。”此种可以当场收缴罚款情形，有如下依次递进的限制条件：
1.在边远、水上、交通不便地区
什么情况属于“边远、水上、交通不便地区”没有确定的标准，《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》也没有确定具体的标准。对于“边远、交通不便地区”，有学者提出特殊地理条件按照与指定缴纳罚款银行之间的距离来确定，具体操作是行程时间在1日以上；“水上”是指常年生活在水上而在岸上没有居所的公民受罚款处罚的情形。[1]边远、水上、交通不便的地区存在的客观限制条件在于当事人缴费成本高，在有限的时间内，需花费一定的交通成本到指定的地点缴纳罚款，所以在这种情况下，基于客观条件的考虑，当事人提出当场缴纳罚款的，依法可以当场收缴罚款。
2.依照《行政处罚法》第五十一条、第五十七条的规定作出罚款决定
根据《行政处罚法》第五十一条简易程序的规定，违法事实确凿并有法定依据，对公民处以200元以下、对法人或者其他组织处以3000元以下罚款的，可以当场作出行政处罚决定。根据《行政处罚法》第五十七条对普通程序的规定，调查终结，对确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，行政机关负责人对调查结果审查后作出行政处罚决定。
以上两种情形，第一种是简易程序作出行政处罚决定，具有违法行为轻微、违法事实简单、罚款数额较小等特点；第二种是普通程序调查终结后，对确有违法行为的，根据情节轻重及具体情况，行政机关负责人对调查结果审查后作出行政处罚决定。前一种情形中的行政处罚案件具有轻微、简单、数额小的特点，后一种情形经由普通程序和行政机关负责人的审查后作出的行政处罚决定具有严谨性保障的特点。
3.当事人到指定银行或者通过电子支付系统缴纳罚款有困难，提出当场缴纳罚款
当事人到指定银行或者通过电子支付系统缴纳罚款因为客观环境的限制导致缴纳罚款成本高，一般而言，这种情况下当事人仍然应该在法定的期限内到指定银行或者通过电子支付系统缴纳罚款，但是当事人提出当场缴纳罚款，则行政机关及其执法人员可以当场收缴罚款。如果当事人没有提出当场缴纳罚款，则行政机关及其执法人员不得当场收缴罚款。
当场收缴罚款的，客观上属于边远、水上和交通不便的地区；行政处罚案件根据违法事实、情节较轻、减损公民权益或者增加公民义务程度较轻，通过适当的程序确保公正；在具备以上两个条件后，还需要当事人启动，即当事人到指定银行或者通过电子支付系统缴纳罚款确有困难，提出当场缴纳罚款。只有在以上三个条件都具备的情况下，作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员才能当场收缴。
三、当场收缴罚款出具专用票据
通过罚款专用票据的形式要求，规范行政处罚实施，监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织合法权益目的的实现。专用票据是指国务院财政部门和省、自治区、直辖市人民政府实行行政处罚需要当场收缴罚款而使用的罚款专用票据。为制止乱罚款，法律制度除实行收支两条线和罚缴分离的制度外，还对罚款专用票据予以统一，只有三者关系统一协调才能有效扼制乱罚款的现象。
（一）统一制发罚款专用票据主体
在当场罚款专用票据的使用上，经历了统一专用票据和统一制发票据主体两个方面的制度探索。早些年，中央执法机关罚款凭证由职能部门的主管机关制发，地方各级执法机关凭证由各级政府财政部门制发。2002年《财政部关于行政执法部门收费和罚没收入若干问题的意见》“关于行政处罚罚款收据使用中的有关问题”一节指出，根据《行政处罚法》和《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》中关于罚款收据由财政部门统一印制的规定，财政部按要求印制了供中央执法单位使用的当场处罚罚款票据，并就代收罚款收据的格式作出了规定，没有另外印制没收财物票据。从此，由国务院财政部门或者省、自治区、直辖市人民政府财政部门统一制发专用票据。
（二）统一专用票据
行政罚款的票据种类，随着制度完善变得不断统一和规范，先后经历了罚没收据和定额罚款收据、统一票据和专业票据、通用票据和专用票据、当场罚款收据和代收罚款收据以及税收收入专用票据和非税收入专用票据的分类。《财政票据管理办法》第七条规定，罚没票据属于非税收入专用票据，不再区分罚款的主体和方式类别。随着财政制度的完善和统一，国务院执法机关和地方政府的执法机关在当场收缴罚款票据方面有了统一的名称即“专用票据”，体现了制度描述的统一性。
（三）不出具财政部门统一制发的专用票据的，当事人有权拒绝缴纳罚款
统一票据是通过一定的形式制止乱罚款的行为，如果没有赋予当事人对不出具财政部门统一制发专用票据的罚款拒绝的权利，则无法发挥制度效能。行政机关及其执法人员当场收缴罚款，必须向当事人出具省、自治区、直辖市人民政府财政部门统一制发的专用票据。不出具财政部门统一制发的专用票据的，当事人有权拒绝缴纳罚款。这一规定是为了对抗罚款的随意性，杜绝以白条、私自印发罚款单据作为罚款收据而侵害公民、法人或者其他组织合法权益的现象。
四、当场收缴罚款按期交缴
职能分离制度是权力制约的运用，不仅在不同组织机构间存在职能分离，同一行政机关内部也存在职能分离。同一行政机关内部的职能分离，是指通过分工由不同的机构和工作人员分担不同的任务，在当场作出行政处罚决定并当场收缴罚款后，执法人员应当将收缴的罚款交至行政机关内部相应部门，行政机关财物管理部门再将罚款缴付指定的银行。这一制度通过不同工作部门和人员的分工约束，保障行政罚款收缴依法进行，维护国家利益，防止罚没款项流失。
（一）执法人员当场收缴的罚款，应当自收缴罚款之日起二日内，交至行政机关
这是一般状态下当场收缴罚款的情形，自行政执法人员收缴罚款之日起二日内，交至行政机关。在一般执法状态下，作出行政处罚决定的人员在收缴罚款后能及时返回行政机关将罚没款项交至行政机关内部的财务管理部门。
（二）在水上当场收缴的罚款，应当自抵岸之日起二日内交至行政机关
在水上当场收缴的罚款，因为水上地理条件的特殊性，必须抵岸后方能将罚款交至行政机关，所以期限从抵岸之日算起，二日内交至行政机关。特殊地理条件下当场收缴的罚没款项并不是从作出行政处罚决定之日算起，而是有合理的期限计算方法，即抵岸之日的二日内交到行政机关的财务管理部门。
（三）行政机关应当在二日内将罚款缴付指定的银行
与当事人自收到行政处罚决定书之日起十五日内到指定银行或者通过电子支付系统缴纳罚款不同：
一是当场收缴罚款的行政执法人员所在行政机关，在收到罚款后，应当在二日内缴付指定的银行。这是因为行政机关将罚款缴付指定银行没有如当事人申请复议和提起诉讼那般的时间保障。在收到罚款后二日内缴付指定的银行是财政纪律的要求。
二是行政机关将罚款缴付指定银行没有如当事人那般的通过电子支付系统缴纳罚款的方式。这是对行政机关进行财务监督，维护国家财经秩序的要求。行政机关的非税财政收入有严格的财经纪律和财务管理制度，财务管理部门应严格遵守。通过电子支付系统缴付罚款，一方面，存在信息系统的安全隐患；另一方面，不利于财务管理秩序的维护，容易造成管理混乱。
三是按照财务制度，财会人员应当将所收现金在当日缴付金融机构。执法人员当场收缴后交至行政机关，然后由行政机关的财务人员在二日内缴付指定银行。之所以多出一日是因为考虑到执法人员负担的执法任务和现实客观环境，诸如地理条件和银行网点稀少的限制而适当放宽。