二、扫清道路

在讨论国家财政的重要职能和运行的原理之前，评价国家的本质和财政学的方法论很有必要。既然本次研讨会的主题是国家和国家财政规则的两种观点，那么这种评价特别合适。

（一）财政的本质

履行国家职能需要财政资源，财政资源提供的方式决定了个人和国家的关系。国家的作用并非是重商主义者所设计的用来保护统治者或令统治者致富，这有可能导致统治者鱼肉他所统治的臣民。国家也不能被看成将个人同化为一个“整体”的组织单位，或被当作一个了解并满足他的臣民需要的仁慈的独裁者。相反，我认为国家可被看成是个人参加而结成的合作联盟，形成该联盟就是为了解决社会共存的问题并且按照民主和公平的方式解决问题。简而言之，国家是以个人成员的共同利益为基础并且要反映这种共同利益的契约性组织。

国家和国家的公共部门因此形成了一个多方面社会经济秩序的完整部分。个人的需求和关注的利益是至关重要的，但是他们的相互作用的适当模式与他们独立和共同的利益的本质大相径庭。在私人物品的世界里，市场和个人的交换提供了有效率的模式，但这仅仅是问题的一部分。社会共存必然产生外部性，市场无法解决外部性，需要政治程序——称之为国家——作为有效的解决之道。公共政策的核心，不是作为私人市场“自然秩序”的偏离而是作为致力于解决一套不同的问题同样有效或自然的方法。简而言之，预算程序这只“看得见的手”与市场这只“看不见的手”相比并不显得更不“自然”。在满足各种各样的需求，完成各种各样的任务时，通过预算程序的模式解决某些问题效率较高，市场模式在解决另一些问题时则更胜一筹。在两种模式中都存在失灵以及满足一些需要，这两种模式对于社会秩序是必不可少而且是相互补充的。

这种社会秩序，我得赶紧补充一句，不仅包括资源配置的帕累托状态，尽管这点很重要，也包括社会共存的其他关键方面——分配公平、个人权利的平衡以及有意义的自由概念建立其上的义务。认为只要达到了帕累托最优状态就万事大吉的财政学的观点，忽略了这些社会共存的必要组成部分，从规范和实证两方面看都是失败的。不考虑社会正义观，我们无法给好的社会下定义，民主社会也无法运作。

（二）个人，集体和社会

国家，作为个人合作性组织，必须反映他们的利益和关心的问题。从基本的意义上看国家的基础应是个人主义的。同时，个人并不是离群索居而是集团的成员，因而产生了共同的利益。社会选择，尽管以个人为基础但集体对它也有重要影响。公共物品的有效供给需要政治制度和制定政策的集体程序。在民主的社会中，需要共识而且只有在集体选择的背景下个人投票者才能发挥应有的作用。一部分选民结成同盟是这种程序的一部分。马克思从阶级利益的角度考察社会各阶层的冲突就很有道理，尽管他错误地赋予简单的劳动——资本两分法独有的重要性。许多其他共同的利益，经济的或其他方面的也会存在并且相互作用。熊彼特（Schumpeter 1942）将社会发展过程视为由社会结构的变化方式所驱动也同样正确，韦伯也将共同的价值当作决定因素。因此，财政学中的决策制定应当在这种比较宽泛的社会结构背景中考察，而不能简单地分析在市场中以追求自我利益最大化的个人。

说到底个人才是最终的利益主体，国家和集体却不是，但是这并不意味着个人可以不重视自己在社会中的成员资格和他们的共同利益。在德国社会总是过度地冒用我个人的权利，而在美国正当的集体权利我又感到不够，这令我充分认识到社会这个概念很容易被滥用——在1933年离开德国之前我经历了慕尼黑的演讲的狂乱以及海登堡焚毁书籍等令人痛心的事件，怎么可能不产生这种认识呢？同时，社会的概念由于前述理由不应被清除。自我利益并不是全部问题，以自我利益为唯一的基础好的社会也无法建立起来。我的理解是，如果仅仅是没有约束和以自我为中心的利益也无法给自由下定义。准确地说，只有加上不侵害其他人的利益这个限制条件自由的概念才有意义。正如穆勒所说：“凡主要关涉到个人的那部分生活应当属于个人，凡主要关系到社会的那部分生活应当属于社会”（Mill 1859，92页）。

（三）国家制度

作为合作性的组织——国家的权力是从组成她的个人那里获得的，个人是终极的利益主体。尽管国家在有助于协作方面需要一种机构的形式，正是在这种受限制的意义上国家可以“如此”被称为存在。与任何一个运行中的机构一样，国家需要权力的代表和下属机构根据特定的宪法形式（即欧洲的议会制度或美国的行政制度），权力被划分成各种形式，包括行政权、立法权和司法权，每种权力由提供专业和管理服务的政府机关行使。

官僚体制如何运作，《财政学》（原文为德文—译者注）对这方面客观如实的描述可以专门作为新的政府公务员的业务指导手册。高效和运行良好的财政当局的形象在19世纪最后十年——德国财政的全盛时期一直保持着。科姆将财政当局当作服务机构的观点（Colm 1927）仍然反映着这种形象，这与他在20世纪40年代对美国预算局的指导方式如出一辙。20多年后，这种精神随着成本——效益分析方法的出现再次发扬光大。此处正是官僚体制的贡献或者用我偏爱的术语——公民的服务（civil service），才是最关键的。

除了为达到一系列目标找到有效的解决办法之外，在政策目标的选择过程中还需要实质性的领导能力。这不仅与通过选举产生的代表将选民的偏好正确地表达出来有关，而且与代表选民的以及政府执政层次的政治性领导能力有关。这种在议会和政府行政两方面都要接受选民的监督的领导能力，为民主政府的职能系统，尤其是财政运行系统，增加了一些必要的和进一步的投入。

有效政府的这个观点，确切地说，不是实际发生情况的复写本，而是衡量政府绩效的标准，与评价私人部门的家庭和厂商的效率的标准相类似。对于不同的政府和不同时期的政府实际的表现会有所差异，但是高效率的执政方式和建设性的领导能力并非高不可攀。我仅仅回顾20世纪30年代早期罗斯福的作用和二战刚爆发时丘吉尔的作用就足够了。在寻求公共利益时并没有超出代表和官员的能力范围，即使在公共利益的领域这也会令再选举成为问题。当公民的权利被损害时公民需要保护以限制滥用权力的政府，但是在懒散的官僚、追求自我权力膨胀以及腐败的官员的假设下（Niskanen 1971；Brenan and Buchannan 1980）建立的政府模型却描绘了一幅充满偏见的景象。这种模型的传播对于民主社会中的好政府具有破坏性。