五、税收改革

五、税收改革

虽然新的财政问题不断出现,但是在这些问题中税收改革始终名列前茅。尽管税收在公共预算中属于消极的,如我以前论述过的,好的税收却是民主和一类主要的社会资本的试金石。税收,如法官霍姆斯[2](Holmes)所说,是对文明支付的价格。过去的几年中关于这个题目我写的著作加起来一定有几千页了,我认为不会有一个一劳永逸的解决办法,在本世纪(20世纪)末前景不容乐观。虽然如此,对这个问题展开论战是值得的并且要继续论战下去。

(一)变化中的观点

我们这一代的税收改革者对于好的税收的观点是,覆盖广泛的、税基不断增长的和累进的个人所得税(Schanz 1896;Sinmons 1950)。公司税应与对个人征收的税合二为一。一般的消费税(例如零售税或者是后来的增值税)并不被人看重,财产税被当作地方政府筹资的工具。对这个税收改革模式的基本原理我们已经了然于胸此处无须赘述。秉承这种精神将拓宽税基和削减税率两方面结合起来的收入税改革的建议仍然处于人们的争论之中。1986年美国的税收改革就是按照这种模式进行的,后来许多欧洲国家也纷纷效尤,有的成功了,有的失败了。

要求采取更激进改革的措施的一些新的税收改革计划在最近已经出现了。由于对全面掌握个人的资本收益的情况感到失望,斯堪的纳维亚国家已经放弃了以全球为基础征收所得税的属人原则,开始对资本收益按照其来源国的不同分别处理(schedule—basedtueatment),这些资本收益可以通过公司水平上税收获得。由于人们对所得税的复杂性不满意所以提出了更激进的税收改革建议。在美国一个被广泛讨论的建议,就是所谓的统一税率(Flat Tax),将税率为17%的现金流型(cash—flow—type)公司税(对销售收入减去投资和购买投入品的支出后的余额征税)与按照统一税率征收的个人工资所得税结合在一起。这种结合在一起的税基将与消费型的增值税的税基相等,对个人工资征收的税收将规定一个免税的部分。从收入来源的方面看税基,资本的正常收益减去投资的支出才是课税的基础。租金将是税基的一部分,风险收益和高出一般水平的企业家才能的收益——对于增长来说这种因素的作用最重要,也将是税基的一部分。另一个被广泛讨论的计划(所谓的USA,即“unlimited savings allowance”—“无限的储蓄补贴”税)建议将工资收入纳入到公司税10%的现金流的税基中但是加上一个累进性个人支出税。

有三个问题:(1)作为税基收入应该被消费取代吗?(2)应该降低累进性的等级税率吗?(3)为了得到简化的好处应该牺牲个人税收的原则吗?

(二)税基的选择

传统的做法是将收入作为税基,包括收入所有的来源和使用,取决于收入作为衡量按能支付原则的公平标准的优点。在各类收入的来源如工资和资本收入上也不该厚此薄彼。这个新观点(实际上可追溯至约翰·斯图亚特·穆勒)认为收入的价值只存在于消费之中,税收对消费在时间上如何安排的影响应该是中性的。为避免税收的扭曲效应,从“来源方面”看的税基应包括工资收入而应将利息排除在外。或者,从“使用方面”来看,税基应与当前的消费相等,在这两种情况中税收的现值是相等的(在一定的假设条件下)。

上述观点乍一看似乎很有道理,但是问题很快就出现了。替代不仅包括现在的消费和将来的消费之间的替代,也包括闲暇和工作之间的替代。并非所有的收入都被用于消费,余下的收入(也就是礼物和遗赠)应被包括在捐赠者的税基中。另外,从消费某种财富之前持有该财富所获得的效用应当被考虑到。因此需要对财富征收补充性的税收。鉴于上述问题,对于下述论点我不敢苟同,即消费显而易见地是更好的税基,课税应仅限于工资收入同时应将传统意义上的“非劳动”收入排除在外。

然而如撇开原则不论,这个观点就是正确的,消费和工资作为税基具有实际应用上简化的优势。特别是它避开了衡量资本收入的困难,例如折旧的处理。如果设立了一个统一的税率,这种税可以采取间接税的形式课征,通过消费型的增值税而不必求助于以个人为基础的税。如果这种税以个人为基础并且采用累进性的税率,例如费雪—或卡尔多—型的税收或者像USA(无限的储蓄补贴税)那样的税,就失去了简化的优势。当任何一个纳税者的全部消费不得不被合并成一个税基时,这种税就必须被个人化。这样做,必须通过金融帐户追踪消费,现金收入减去净债务支出和投资支出的余额即为消费额。这种方法产生了新困难,例如很难区分消费和投资支出,另外国外的金融交易也很难处理。如果按照统一税率征收非个人化(impersonal)的税,那么以消费为税基其简化的优势就十分明显,但是当课征个人化的和累进性的税时就会丧失它的大部分优势。

(三)税率

转向统一税率的问题,必须将对整个税基采用单一税率和在考虑了免税部分后采用单一税率这两者区别开来。在前一种情况下,有效税率(纳税额占免税前的税基的百分比)将是比例税率,而在后一种情况下有效税率将是从零开始不断上升的等级税率。因此具有免征额的单一税率的税收从有效税率来看是累进性的。免征额实际上形成了一类零税率的收入。在中等收入以下,起支配作用的是零税率。因此以递增的等级税率代替统一税率,主要影响的是高收入阶层。

然而这并不意味着采用对高收入阶层的有重要影响的递增的等级税率对低收入的纳税者就没有意义。如果在税收收入保持稳定的前提下,将多种等级税率替换为单一税率将大大减少最高收入阶层的纳税额,却提高了收入少于最高收入阶层的人的纳税额,特别是中等收入阶层的纳税额。我不希望上述过程发生,特别是在如下的背景中,最近在美国财富和收入的分配不平等的程度加深已成为一个不争的事实。为了令高收入阶层承担适当的税负,递增的等级税率应该被保留。与最优所得税有关的研究表明,适用于高收入阶层的高边际税率并没有像累进性税收的支持者早先所相信的那样高,但是高的税率如40%和统一的税率如20%之间的差别仍然很大。

(四)个人税收(personal taxation)

总得来说,最好的办法也许就是以收入为税基同时简化其运用。弥补了主要的漏洞,大多数纳税人应纳的税的大部分在其源头都能被收上来。然而,如果按照一种简化的模式,免征的税额必须退还,因而需要税收申报的详细资料。完善的所得税将继续适用于高收入的阶层。对于大多数纳税人来说这将使问题变得简单,但是简单化不是唯一重要的事情。看得见的税收和人们参与税收过程作为财政纪律(fiscal discipline)的问题也是重要的,回忆我的威克塞尔式的联系,也需要这两方面来保证财政纪律以及为管理财政事务提供指导。税收公平(equity)也很重要。确确地说,遵守税收纪律的税收其负担水平不应该超过所需要的水平,但是认为在复杂世界中的遵守税收纪律的税收可以是无成本的就未免荒唐。在税收中,与其他的交易一样,我们为我们的获得的东西支付,好的税收应该是物有所值。

(五)全球背景

在结束对税收改革的评论之前,需要提出一个警告。不能仅仅将税收改革作为国内问题来看待。经济的全球化已经改变了税收政策赖以实施的条件并且改变了税收政策的目标。财政竞争,有可能导致一个更好或更坏的结果,已经成了一个主要问题,在我的最后一篇论文中我还会回到这个题目上来。