七、回到制度现实

我已经讨论了对政治权力的运用施加的可能的宪法约束的效率，这些约束条件超越了在一系列相似的选举规则中体现出来的约束条件的范围。我利用一个高度简化的分析模型为这个附加的约束条件提供了论据。在我的讲演的最后一部分我打算将讨论拉回到现实中来，至少在部分上做到这样，并且尝试着将分析与现代西方民主的制度现实联系起来。

在两分法中我已经讨论了宪法约束：一类约束可能对服务于集体选择的规则或程序起作用，另一类约束则可能直接作用于在任何决策规则下产生的一系列结果或状况。因为我们尝试着将分析与现实联系在一起，我要说明的第一点就是这两类约束在现代民主政治中确实存在，这两类约束的确能减少可能的政治歧视的程度、幅度和范围以及推断出的反映在寻租投资中的社会资源的浪费，而且减少的幅度可能相当大。换句话说，如此处介绍的，简单的分析模型倾向于夸大我称之为“自然”的歧视的效果，这种自然的歧视是多数裁定规则固有的特性。

首先，考虑一下程序或规则。政府行为事实上并不是过程的结果，这个过程只不过是在立法会议上来来往往的遵循多数裁定规则的投票过程。在所有的政治结构中，集体行动最终都是来自复杂的制度背景，最好在超多数裁定框架而不是多数裁定框架中对这个过程进行模型化的处理。美国就是这方面的一个例子。美国拥有两院制议会、行政否决权和独立的司法检查，我们可以假设任何一个集体行动都需要大大超过半数的人同意才能被批准。在欧洲的议会结构中通过由单独或联合执政的政党组建政府有效地进行集体决策，这种决策过程与教科书上的多数裁定规则的模型更相似。但是，即使是欧洲的这种政治体制，正常来说，集体行动也需要超过半数的人同意才能被批准。

另一方面，当我们将注意力转向范围的问题，特别是当我们将注意力集中在一些普遍性准则是否存在这个问题上，按照刚才概述的简单分析的思路美国的政治结构看上去更容易受到批评。集体行动也许代表了特殊利益的联合体，同样也体现在一些利益或压力集团的互相支持中，除由集体行动确定的单个问题之外只有很少或根本没有连贯性或目标。在预算的支出和税收两方面明显的目的性（targeting）也许反映的仅仅是在成功或不成功寻租者之间一些最终的而且相当主观的分类或分界线。

然而，在欧洲和美国的体制中，法律规则的要素在宪法中的有效体现在许多方面就是用来防止明目张胆的政治歧视的行为。个人和集团不能被主观武断地确定为特别繁重的税收负担者或特殊利益的接受者。严格按照种族、民族、宗教、出身或者政治历史和政治联系对不同的人依据不同的高税率征税，法院将认为这种做法在宪法上不被允许。尽管在某些情况下一些标准仍然适用，但是依照不太严格的普遍化标准优待某些人的支出项目也算符合标准而被人们实施。至少为了满足某种“公共利益”，嘴上说得天花乱坠而实际上干说不练的事（lip—service）还是要做一些。

然而，当我们对账户作全面的评价时，在目前适用的宪法限制的范围内大量主观决定的政治歧视行为确实存在。只要某些歧视行为不违反上面列出的标准，政府，或者占主导地位的多数人联合体就可能会挑选出特殊的集团，对这些集团进行照顾或惩罚。特定的产业、职业、消费者、投资者、个人业主、地方性利益集团——这些集团或其他集团在联合体吵翻了天的争论活动中也许会成为净收益者或净损失者，这种争论活动已成为现代民主政治一大特色。对我来说，下面的观点很难站得住脚，即目前存在的对遵循多数裁定规则的政治过程的有效约束从某种角度看是最优的，因此不需要改革。调整政治制度以保证公共经济提高效率而不是降低效率仍然是一个艰巨的任务，重要的是，覆盖广泛的集体事业的参加者也是这么看待这些政治制度的。

注意我划分的这类艰巨任务是制度性的而不是行为性的，本身包括了我的如下假设，即人们扮演着“公共选择者”的角色，不论是作为一般的成员还是作为政治机构的工作人员，人们在本质上保留着与他们的私人角色相同的行为特征，就像在普通的私人事业中的参与者一样。根据这个假设我们可以顺理成章地预测出，不论是单个人还是集团，在参与公共经济或私人经济的过程中都将进一步追求自己的私人利益。当政治家和官僚作为集体行动的代理人时不会变成个圣人，即使他们成为圣人在位的时间也不会超过任期。

当然，我承认存在着制度性的反馈，这可能影响政治家行为以及有助于使他们在公共部门的行为不同于在私人部门的行为。正因为政治家认识到在集体选择的背景中他们必须为别人也是为自己作出选择，人们在对供集体选择的方案的主观评价中可能包括了自己的选择的一部分外溢效果。就像具有外部性特征的“市场失灵”，由于可能的主观内在化（internalization）[4]，与从程式化的模型的角度来看相比，从庇古式福利经济学角度来看这种市场失灵的危害可能更小（Buchanan 1969），所以这种具有外部性特征的“政治失灵”导致的效率损失可能小于前面讲到的程式化模型所显示的效率损失。然而这种特殊条件不会破坏我们整个分析框架的本质逻辑。