单一制国家的财政体系
根据其他人称之为“研究财政联邦制的马斯格雷夫方法”(Rubinfeld 1987),这方面出现的问题和相应的政策结论再一次与财政体制的各种职能不同。
(一)公共物品的供应
导致市场失灵以及需要公共供应的各种特征是不同的,关于这些特征的一般公共物品理论也存在着区别。在“纯公共物品”的情况中,由于消费上的非竞争性而且受益的非排他性因此需要公共供应(联合供给),在“俱乐部物品”的情况中,拥挤产生了消费上的竞争性而且排他性使向受益者收费成为可能。当某种物品的特征是上述特征不同程度的结合,这种物品就是混合物品。将上述物品置于联邦制中的财政这个背景中,就另外出现了一个最重要的因素。纯公共产品的受益范围是不同的,俱乐部物品的参与者需要共同的场所。
为获得一个有效率的结果,公共产品的供应应该由受益者决定和提供资金。受益范围遍及全国的公共物品和服务应该由中央政府提供并为其提供资金,受益范围限于地方的公共产品则由地方政府提供。在人们对公共物品存在着不同偏好的情况下,有效率的安排方式应该是具有相似偏好的人住在同一地区或同一地方服务单位。原理很清楚但是在实际中应用则相当复杂。在其受益范围内不同的公共产品受益程度不一样,受益空间可能重叠。用地图详细地将收益的空间和程度表示出来将绘出一幅综错复杂的受益单位迷宫图,也将导致过高的管理成本而且在管理上不具有可行性。因此我们必须退而求其次,只能划分出有限的一些地区(regional)和地方(local)单位。至少有三个不同的受益范围—全国、地区、地方,相应地按受益范围的不同公共产品的供应也可以划分成三类。因此存在着范围不同的财政辖区,但是不必像联邦体制那样从中央往下按照等级序列派排序。
有效率的空间布局必然取决于所需要的一篮子公共产品以及这些公共产品的空间特征。根据这点我们可以得出一个重要结论,这个结论与当前对美国联邦政府下放权力(devolution)和欧盟向成员国放权(subsidiarity)的争论密切相关。此处考虑的模型的背景中—在一个单一制国家中有效率的财政辖区布局—我们并没有得出推论,是赞成由中央政府供应公共产品还是赞成由地方政府供应公共产品。供应必须由消费者自己决定,因为只有消费者才“最清楚”自己想要的是什么。然而,并不能由此得出结论公共产品应该由地方政府供应分散供应。信息最完备的消费者集团也许是全国性的,也许是地区性的或地方性的,这取决于公共产品的空间特征以及偏好的多样性。
赞成分权化的一般性推论必须依赖其他条件。分权的政府因此也是较小的政府单位,可能对消费者偏好更加注意,或者更小的政府可能能力更强或更廉洁,我对这个论点表示怀疑。相反,分权对于行政管理和生产可能是无效率的。然而,大量的政府赋予人们更多的退出某政府辖区的权力,因此有利于限制规模庞大的政府(Brennan and Buchanan 1980,第九章),也促进了政府间竞争。
受益范围与财政辖区空间安排的配合提供了一个效率规则,也提出了一个类似市场的实施机制。正如蒂博(Charles Tiebout)1956年在我的Ann Arbor研讨会上提交的论文中首次论述的那样,有效率的解决公共产品供应的方法不仅需要偏好相同的人们生活在同一辖区,而且还要通过人们“用脚投票”才能奏效。具有相似偏好的人会发现生活在某一特定地区具有优势,这样做每个人可以分担该地区居民一致需要的公共产品的成本的一部分,同时公共产品的提供者也将设法吸引这样的消费者集团。各财政辖区之间的竞争因此提供了一个有用的机制,在这种机制下甚至不需要对难以控制的政府进行约束。
用脚投票能产生一个有效率结果的观点是引人入胜的,但是大量的文献却指出该模型必须满足一些严格的限制条件。
1.蒂博方程中的税收是人头税,因此没有扭曲效应,但是地方政府(真正的地方性政府)典型的筹资方式是财产税。如果对财产税的评价与为财产提供的服务联系起来,财产税也是一种没有扭曲效应的受益税。在不考虑财产税和其享用的公共服务联系的情况下,财产税变成了对资本课税。从更长期的观点看,资本可以流动,所以净收益在辖区之间被均等化,资源配置被扭曲。
2.蒂博最初的方程也假定收入不依赖于居住地的选择。在郊区居住的背景中这个假设可能成立,因为在这种背景中收入来自城市而郊区却提供了一个居住地的选择,但是如果整个背景转换为地区或全国性背景这种假设就不成立了。在地区或全国背景中居住地选择很大程度上变成了能否获得工作的问题而不再是被财政条件决定的问题。
3.一旦包括了资本收入,收入与居住地之间的联系就被进一步打破了。在高受益和高税收的辖区的居民可能决定在低税收的辖区投资。
4.蒂博最初的模型也假设人们的收入是相同的。如考虑到收入的差异,由于公共产品的本质特性,与具有相似偏好而且收入较高的人居住在一起将是有利可图的。高收入的邻居将分担更多的公共产品成本,因此减少了其他人分担的成本。基于这种利益的居住地选择可能会干预劳动力和自然资源相配合所要求的前提条件。
5.另外,低收入的居民将紧跟着高收入居民,而高收入居民则设法逃避穷人,因此产生了一个不稳定的状况。
6.关于俱乐部型公共物品的的供应,也存在以下问题,即是否有足够的资金来源弥补最优供应量的公共产品的成本。如果资金来源不足,公共产品供应的竞争就会无法进行,起理由与成本递减行业中私人竞争中发生的情况一样(Sinn 1997)。
蒂博模型要求具有相同偏好的人居住在一起,正确地解释了一个有效率的结果,但是用脚投票作为一种机制只有有限的可行性。公共部门职能在空间上的配置不能自发地出现,必须通过政策设计来实施。
这种设计需要在公共产品的受益范围内选定支出和税收。税收负担不能被出口到辖区外。在严格的受益税的情况下,地方政府的融资应利用不动的要素,将流动要素的课税权留给中央政府。
(二)分配
现在我们转向对分配政策的研究,首先假设分配称心合意的状况是从全国的角度来看的,应适用于全部的人口。需要修正的一点是这种分配状况必须由中央政府决定。所有的个人都要被包括,他们的全部收入(不论其来源地是哪里)都要被算进来。必须由中央政府实施分配政策。如果对全国性分配的偏好存在着不同,人们必须首先在这点上达成共识。这种人们达成共识的分配状况必须由中央政府实施,在运转良好的民主社会中实际情况应该是这样。
当个人只关心邻居和所居住的社区的收入分配状况而不关心全国范围内的收入状况的情况下,赞成由地方政府执行实施分配政策的理由就成立,至少在理论上是这样。分配可能被看作是地方公共物品,因此应该由地方政府实施。尽管在理论上上述观点成立,按照这样的观点在实际上能否操作就成了问题。如果按照平等主义者和不平等主义者将富人和穷人分成两类,平等主义者(富人和穷人)也许会组成一个社区,同样不平等主义者也会组成一个社区,在前者进行再分配但是在后者不会进行再分配。但是这是一个很不现实的情况,更可能发生的情况是,在一个地区执行平等主义的政策只会把低收入的居民从其他地区吸引过来,这个政策最终会执行不下去。只有在限制居民的流动或严格分区居住的前提下这种做法才可行。
一些分配性的重要问题,包括社会保险和累进税,大部分,如果不是全部的话,必须由中央政府实施,这个结论依然没变。由于资本是高度流动性的以及有效率的累进性所得税需要对资本课税,所以这个结论就更正确了。因此在这两个问题之间存在联系:集权使累进税和再分配成为可能,但是分权却妨碍累进税和再分配。分配问题虽然在集权—分权的讨论中并不总是起重要作用,却是一个主要因素。
(三)稳定
应由哪一级政府履行稳定职能仍是一个问题。在一个单一的封闭的国家中,其市场是全国性的而且没有封锁,我们就可以初步认为应该由单一的中央银行发行控制单一的货币。与上述理由类似,由中央政府执行稳定政策也是有道理的。由地方政府执行稳定政策和货币政策的任何一种,都会产生漏损,使政策的效果大打折扣,同时也会给干扰其他地区的经济。在需要的时候中央政府的政策可能会针对不动的地区施加不同的影响,但是对于中央政策对全国经济的全面影响要做到心中有数。如后面所述,在欧盟的背景中这个问题以一种新形式出现。
(四)结论
对于单一制国家来说我们可得出以下结论:(1)公共产品的有效供应要求这种供应与这些公共产品的受益范围相一致,并没有推出支持集中供应或支持分散供应的结论;(2)对全国范围内分配状况的关注要求中央政府履行分配职能;(3)从本质上说,执行宏观经济政策也是中央政府的职能。