公共物品的分配与供应
现在我把话题从这些与国家财政的本质有关的牵涉面较广的重要问题转向国家财政的重要任务这个问题。现在就来谈谈财政的三种职能，对此你不应感到奇怪，40多年前我就将财政职能划分为三种（Musgrave 1959）。我发现这种划分仍然是一个有用的框架，不仅是服务于解释性的教科书目的，这方面它做得相当不错，而且可作为区分一些重要问题的分析性框架，也就是说，公共物品的本质以及为什么需要供应公共物品，在财政体制的设计中公平和分配正义的位置以及在宏观经济运行中预算的作用。尽管任何一个项目——例如，一个高速公路项目和它的筹资方式或是税收改革——可能与财政的三个职能都有关，然而他们内在的逻辑却有差别。这第一篇论文目的在于阐明每一种财政职能的根源，在后几篇论文中接着分析如何将他们应用于具体的政策问题。
首先要考虑的就是公共产品的供给。供给，我采用这个术语，是指政治程序，通过这种政治程序获得公共物品，并非指公共产品的公共生产[12]。生产资料的公有制问题，社会主义的关键特征，对于我的财政学仅仅是次要的问题。建立公共部门的必要性在于补充而不是代替私人部门，而且建立公共部门作为一种可供选择的制度安排这与社会主义没有丝毫的关系。这点几乎没有必要指出，但是自从论最优税收（Diamond and Mirrlees 1972）的而且有巨大影响的论文被冠以令人产生误解的题目《最优税和公共生产》，强调这点就特别重要了。
（一）根源
公共物品的理论并不新鲜。在两个半世纪以前，休谟注意到相邻的几个家庭可能协商排干牧场里的积水，然而一千个人就无法达成这样的协议因为每个人都想将全部的负担转嫁给其他的人。因此需要执政长官反映“他们任何相当大一部分臣民”的利益，“这样，在政府的关照下桥梁就建成了……，这个政府虽然也是由人类所有的缺点所支配的一些人组成的，可是它却借着最精微的、最巧妙的一种发明，成为在某种程度上避免了所有这些缺点的一个组织”（Hume［1739］1911，539页）。
斯密也公正地认识到在提供公共物品方面需要国家的行动。在自由放任的体制下政府不再需要监督私人民众的勤勉，但是政府仍有存在的必要。该体制赋予了政府三项职责义务，“这些职责确实十分重要，但是又很简单明了并且容易理解”（Smith［1776］，1937，651页）。这些职责包括保护国家免遭外来入侵和维护司法制度保护国民免遭来自国家内部的不公平对待和剥削。政府第三项职责是“建立和维持一定的公共工程和一定的公共机构，这些公共工程和公共机构从来不可能因为任何个人或少数人的利益而由这些人建立和维持；因为利润从来不可能补偿任何个人或少数人的花费，尽管对于全社会而言利益经常大大超过花费”（Smith［1776］，1937，651页）。外部性和解决外部性问题的需要作为自由放任体制的一部分获得承认。穆勒随后指出重要的公共服务，例如灯塔，应该由政府提供，“不会有个人对提供公共服务产生特别的兴趣”（Mill［1848］1985，342页）。正如上述引证的段落所表明的那样，公共物品在古典经济学的早期有个牢固的地位。
（二）两种模型
问题已提出，但是按照严格的形式解释休谟的“最精微、最巧妙的一种发明”却花了经济学家两个世纪的时间。直到19世纪后期才有重大进展，当时出现了边际效用分析，将这种分析应用于私人物品的同时也扩展至对公共物品的分析。尽管对公共物品和私人物品分析有差别（用我的术语来说就是私人物品是“竞争性的”而公共物品是“非竞争性的”），但是两者都应该被提供到使消费者的偏好和提供的成本相一致的程度。边际成本和边际收益相等的原理对于公共物品和私人物品同样适用，因此此时作为满足“国家需要”的公共物品的概念可不予考虑。
从这个普通的基础出发，分析按两条脉络发展。一条发展脉络由威克塞尔创立，他集中考虑实际中这样有效的供应如何安排的问题。鉴于免费搭车者的问题和人们隐瞒对公共物品的偏好，一种投票表决的政治程序不得不代替市场中的竞价机制。因而公共选择作为财政程序的内在部分出现了。另一条发展脉络，对投票方式持怀疑态度，假设存在一个仲裁者掌握人们的偏好，重点研究为使资源在私人物品和公共物品之间有效配置而需要满足的效率条件（Samulson 1954）。通过分析确定了公共产品有效率供应的条件，这些条件与私人物品的效率条件是不同的，在帕累托经济学的注重实际的世界里获得了俱乐部成员的资格并且被赋予了合法的地位。这两种模型对我的公共产品观点都很重要。
尽管公共产品的效率模型作为理论构建的要素是必不可少的，但是就其本身而言并没有实际的用处。全知全能的仲裁者并不存在并且偏好表露的问题必须被考虑到。因此仍需要威克塞尔式的观点。需要一致同意的机制并采用投票表决的方式。既然对于任何一个人而言他获得公共产品的前提条件取决于其他人的贡献，这意味着预算的税收和支出方面必须被联合决定。威克塞尔因此提议对一揽子项目进行连续的投票，将特定的支出和为该支出应征收的税收结合在一起。由于个人必须服从投票的结果，所以他们有动机最大限度地利用投票过程。遵循“最接近的一致同意”的投票原则，得到一种与收益税（按收益的大小征税）几乎相同的解决方法。正如林达尔所说，让个人依据其所获得的公共物品的边际收益的大小捐献“税收价格”。税收不仅向政府提供了必要的融资手段而且可以作为表露偏好的机制发挥作用。
威克塞尔的模型，确切地说，过分乐观了。正如威克塞尔本人注意到的尽管希望通过技术的改进使交易成本最小化，但是必须考虑到交易成本的存在。正如林达尔所告诫的那样，串通共谋的各种形式都可能发生从而扰乱有效率的结果。政治过程同市场经济一样也是不完善的。一些可供选择的方案例如点数投票法[13]可能会产生较好的结果，而且表露偏好的更复杂的投票方法已经出现了，借助这些方法将支出选择与为该项支出的融资分开（例如，Clark 1977）。改进预算程序还有许多工作要做，但是与此同时可行的最好形式，尽管不完善，也必须采用。虽然有阿罗不可能定理，但在民主程序中通过投票进行选择并不是一项没有希望的事业。
（三）混合物品
我们的两个模型——威克塞尔和萨缪尔森——揭示了也许应被称为“纯公共物品”的中心问题，“纯公共物品”的一个特征就是消费上的非竞争性，即无论受益者的数量是多少，每个人从纯公共物品中获得的收益量都保持不变。在纯公共物品的情况中，排他作为一种强制人们表露偏好和支付的手段将没有效率，即使技术上这种排他是可行的。选择必须通过一种投票的程序进行。纯公共物品的情况与“俱乐部物品”的情况是不同的，对于俱乐部物品排他是可行的而且共同的利益（common benefit）将随着收益者人数的增加而减少（Buchanan 1967）。此处排他变得有效率，根据边际成本定价提供了一个更市场化的偏好表露机制。虽然如此，仍然需要与国家类似的角色组织和管理俱乐部。
另外一个可以应用类似市场的方法的例子出现在只牵涉到少量人的外部性的情况下。个人A产生了外部性，个人B承担了其成本，B可能发现贿赂A使其削减有害活动至效率水平符合自己的利益（Coase 1960）。或者，在正的外部性的情况下，相应地B可能向A付费使其增加有益活动。因而负的外部性和正的外部性可能被私有化，没有政府的干预“公共的悲剧”的问题也可以被解决。然而上述方法在牵涉到许多人的情况下不可行，因为受损或受益集团的个体成员发现在讨价还价的过程中表露自己的偏好不再有利可图。免费搭车者的问题再一次抬起了丑陋的头。更有甚者，即使在受损方能与产生负的外部性的一方达成协议，或者产生正的外部性的一方能得到支付的情况下，仍然存在着授权的问题——就是说，产生负的外部性的一方是否有权污染或者牺牲者是否有权不受污染。再次需要政府制定授权的规则。尽管对混合物品的补贴模糊了私人供应和政府供应之间的界限，但是政府这只看得见的手仍有存在的必要。
（四）公共物品和公共需要（communal wants）
在我们的两个模型中公共物品的有效率供应建立在自利的选择（包括公共物品和私人物品之间由于消费上的非竞争性和竞争性产生的区别）这个假设前提的基础上。德国的财政学（原文为德文—译者注）传统将研究的重点集中在人们需求产品的内在动机的差异上（Musgrave 1997b）。一种情况下在自利基础上的选择和另一种情况下的共同利益是不同的。因此个人作为社会的成员也许支持（投票赞成）一定物品的供应——例如国家纪念馆，艺术或教育——这主要是出于一种社会责任感，尽管按照他们的个人偏好并不支持这些项目。在很多时候，我尝试着在“有益物品”（merit goods）这个标题下研究这种以动机为基础的概念（Musgrave 1959，1987b）。尽管我不希望赋予有益物品明确的重要作用，我发现有益物品这个概念既非不现实也不太糟，公共利益确实存在他们也许能找到这样的表达方式。同时，应当注意到以共同利益为基础的供应在消费的非竞争性和竞争性的技术意义上既牵涉到私人产品也牵涉到公共产品，所以这两种观点应当有所区别。最后，“有益物品”这个术语如下所述，已经被用于各种各样的其他方面，例如，在绝对的平等和非贸易品的情形里。