四、转移支付
前面讨论过，现代预算的主要问题就在于转移支付项目。回到美国的例子上来，美国财政支出占DNP的比重从1902年的7%上升至1950年的25%，1995年升至34%。在20世纪的前半部分，转移支付支出的增长在财政支出占GNP的比重上升的部分中贡献了22%，而在20世纪的后半部分该比重的全部增长都来自于转移支付支出的增长，同时非转移支付支出的比重降低了。由于转移支付将资源的使用权移交到私人手里，所以转移支付应该令政府的批评者欣慰，这些政府的批评者总是担心公共支出中的可能的资源浪费。同时，转移支付的增长反映了人们对于分配问题日益增长的关注并且因此提高了中央预算的重要性。转移支付的增长采用了各种各样的形式，救济穷人和社会保险，下面进行简短的考察。
（一）救济穷人
人们对于分配的正义的观点有分歧，很少有人愿意坚持完全按照最大最小法则行事，但是在需要一个安全网使一些最少数人得到保护这一点上社会达成了广泛的共识。问题是如何有效建立安全网。最好的解决办法是预防性的：例如，教育、一个活跃的劳动力市场和充足的照顾儿童设施。但是也需要直接的支持。如果目的是照顾特殊的低收入者，那么福利支出就必须随着收入的上升而下降而且按照较高的边际税率对收入征税。因此当社会福利的接受者表现得像百万富翁一样并且减少工作量并不令人奇怪。一个可供选择的方法是向所有的人提供等额的补助，征收单一税率的税收为这种补助融资。随着低收入阶层收入的增加其补助减税收的净效果将是补助额的递减，随着低收入阶层的收入进一步增加其税收总额就会超过补助额而成为一个净纳税者。这将减少补助对低收入者的工作努力的抑制效应，但是其代价就是大大增加了财政工作量。如果政策的目标是救济穷人，那么这个方案为什么还允许富人享受一部分补助呢？
尽管政策已经被制定了，从本质来看救济穷人的政策必须是选择性的而不是普遍性的。为了说明这点，假设有三个人，L、M和H，收入分别是10美元、50美元和100美元。进一步假定政策目标是保证每个人的最低收入是15美元。在选择性的方案中，我们将按照3.33%的税率以M和H收入之和150美元为税基向M和H征收所需要的5美元，然后将这5美元转移给L。L获得了5美元，然而M和H分别失去了1.67美元和3.33美元。在普遍性的方案中，这三个人都获得了相同数额的补助金并且按照同一税率纳税。为了使L的净收入达到15美元，需要18.46美元的税收收入。由于税基是160美元，税率应是11.54%。L纳税额是1.15美元得到补助金6.15美元，最终收入是15美元，达到了政策目标所规定的最低收入15美元的要求；M纳税5.77美元，得到补助金6.15美元，净收入是0.38美元；H纳税11.54美元，获得补助金6.15美元，遭受了5.39美元的净损失。净收益扩展到了M，而M并不是需要帮助的对象，而且税率达到了11.54%而不是3.33%。
一种已经消失了的工资补贴最近更多的被人使用，这种补贴采用的是对所得的收入征负所得税（tax credit）形式，这提供了一个新的解决方法，目的是减弱补贴对工作努力的负效应，但是却不适用于没有收入的人。在只限于对单亲有孩家庭进行补贴的场合进一步的激励问题出现了，我希望这个问题在我们最后的会议被深入讨论。
（二）社会保险
我现在谈谈社会保险问题，第二个主要的转移支付问题。我对于从风险回避和对不确定性进行保险的角度看待分配的正义感到怀疑。即使在不存在不确定性的情况下这个基本问题也出现，这点必须被首先考虑到。尽管如此，不确定性也确实存在需要通过保险将风险分散。
为了解决寿命不确定性带来的问题以及满足人们退休后生活来源的需要的养老保险是一个主要的例子。谨慎的个人希望投保而且有各种理由解释为什么公共政策应该被包括进来。
首先，正是从公共利益角度出发要求所有的人参加保险。如果让人们按照自己的意愿进行选择，不顾后果鲁莽的人也许不会参加保险，将以后解救自己的责任留给那些参加保险的谨慎的人。一种最低水平的保险，不论是公共的还是私人的，必须是强制性的以防止免费搭乘的行为。其次，社会对于分配的正义的观点认为应该按照相同条件获得抵补一定风险的保护而且应该避免逆选择。第三，社会，作为一个绝对平等的体系，可能希望对一定的成本进行补贴，按照这个成本低收入的个人能获得基本水平的保险。最后，因为养老保险政策具有重要的宏观政策含义，所以养老保险的规定是一个公众关注的问题。
上述理由为养老保险的公共体制提供了很好的证据，公共保险可以避免在强制性私人保险的体制下不可避免的低效率的管制，也可以令公共保险作为共同事业而稳定发展。然而一些困难必须被解决。
社会保险的公共体制，在一个人口总数稳定的环境中，能在现收现付制的基础上运作（不考虑对第一代人的影响），不会产生代际公平的问题。但随着人口老龄化程度的加深，为避免对年轻一代造成不公平的负担需要储备基金的积累。在强制性的私人保险体制中这是自动发生的，在私人保险体制中每个收益者都建立他（她）自己的储备基金帐户。相反公共保险体制需要共同的储备基金帐户，每个人的保险缴费的数额和收益索取权由法律规定。需要经济和人口统计未来的长期预测值并且当预测值被证明有错误时需要定期修正。由于以前未预期到现在人口增长率的降低，在许多国家社会保障体制目前都面临着入不敷出的困境，需要溯及既往的调整，变革也遇到了极大的困难[1]。
公共保险也会产生这样的问题，即如何管理这些储备基金。在公共体制下，典型的做法是将储备基金投资于国债，与投资于私人金融资产相比投资于国债只能获得较低的收益率，但风险也较低。这种谨慎的投资方法对于社会保险的体制来说是合适的，由公共担保的强制性的私人帐户的体制也必须将投资限制在风险较低的资产上。
相反，公共体制的批评者对于将社会保障的储备基金投资于国债这种做法表示怀疑。既然国债由将来的一代偿付利息，那么这是否令设立偿债基金（funding）的最初目的无效呢？偿债基金是令每一代的人支付自己一代的退休费用。如果将社会保障帐户的盈余转入偿债基金并且导致政府增加经常性支出或削减税收，那么上述担心是有道理的。但是如果将盈余的资金用于减少公众持有的债务，并由此导致私人投资的增加，或者如果盈余资金被用于公共资本的形成，那么上述批评就站不住脚了。在上述的情况下，未来的一代将会获得更高水平的收入因而有能力偿付债务的利息，由此未来的一代能够赡养退休的人并且不会有净负担的增加。
在医疗保险中相关的而且更困难的问题出现了。按照一种明确的说法什么样的医疗水平才算是人们有权享受的最基本的医疗服务呢？医疗保险应该采取什么样的形式才好呢？随着年龄的增长人们需要越来越多的医疗照顾因此人口的老龄化程度的加深再一次提高了医疗保险成本，医疗技术的发展进一步提高了医疗水平的同时也提高了医疗的成本。确定医疗费用在GNP中应该占多大的比重将是有待解决的最重要的财政问题之一。