4.2　答复

布坎南

当国民经济研究局委派我组织召开一次关于公共支出的会议时，我才认识马斯格雷夫，在此之前很长一段时间我并不了解他。那次会议于1959年在弗吉尼亚的Charlottesville召开。在那次会议上有两篇论联邦制中的财政的论文，其中一篇论文的作者就是马斯格雷夫，另一篇论文的作者则是他的学生蒂博。会议指定我作为这两篇论文的评论人。所以事隔39年我和马斯格雷夫又回到了我们曾经讨论过的同一问题，我怀疑从那时以后我们的立场基本上没发生变化。在我看来，我和马斯格雷夫在研究方法上的根本区别如下所述。我是按照政治哲学的观点研究联邦制的整个问题，而马斯格雷夫主要是按照财政学家的观点研究联邦制的问题。我认为从我们对一系列问题的回答就可以清楚地看到这点。我总是将联邦制看成是一种手段，通过这种手段你能够进行限制，或者通过内在制度在一定程度上控制政府的权力。

马斯格雷夫从三种角度开始他的讨论，即单一制国家、联邦和一组自治的民族国家，作为三个可能的起点，正是这种事实表明马斯格雷夫预先假定某种政治结构，而我的方法是试图建立一种评价几种类型政治结构的体系。我并不想预先假定一种政治结构。在我看来，当你试图构想确立一种最终的政治制度时，你就要讨论整个的联邦制问题。从我的观点来看，在政治结构中什么是以及什么不是最有效率的安排才是唯一真正重要的因素。我们应该在效率和你也许称之为对政治权力的控制的这两者之间进行权衡，此处的效率应是一种广义上的效率，而不是某些财政学家所理解的狭义上的效率。即使在中央政府和各级地方政府之间权力的划分不会提高效率，但是仍然有一个理由支持将权力下放给这些地方政府，因为这种做法可以作为控制或制衡中央政府权力的一种手段。所以只要分权带来的控制政治权力的所得超过效率上的损失，你就需要一个联邦结构。

我不打算在我的这篇答复中花费太多的时间谈论在各地区或政府的各部分之间均等化联邦拨款的问题。很久以前我提出了一种方法，在这个方法中我试图推导出不同辖区组织模型的一些逻辑关系。我能够以另一种方式为这种方法辩护，但是在联邦的各辖区中是否需要一套均等化拨款将取决于你是否想让你的要素流动性承受调整的全部负担或者你是否想通过某种方式抵消这些负担。在我看来，有一种论点，在欧洲也许有一种论点即将出现，这就是有些人可能想建立一套均等化政府间拨款的体制目的在于实现各地区财政能力的某种近似的均等化。当然，我的许多自由主义派的朋友将强烈地反对这个论点，但是我认为既有一个支持这个论点的论据也有一个反对这个论点的论据。反对该论点的一个论据可以通过一个关于加拿大的例子加以解释。加拿大很早就建立了一套这种均等化的政府间拨款体制，但是这些拨款的主要受益者一直是沿海省份。加拿大的沿海省份与加拿大的其他省份相比起依赖性越来越强。在某种意义上，这一直是反对任何一种均等化拨款的一个主要理由。我认为，在这种财政体制或联邦制中你是否想让你的要素流动性承受调整的全部负担是一个关键问题。

我和马斯格雷夫之间真正的争论点，具有特别意义的，是关于竞争性政府或财政竞争的整个观念。再者，我并不一定将财政竞争视为完全与市场经济竞争类似的效率问题。我将它看作是在某种程度上政府间的有效竞争。在一定的意义上，财政竞争正在给予人们，个人，作为资源的所有者和作为居民，一种退出权。如果拥有一种退出权，如果有机会离开，那么这必定对于那些想通过政治结构或官僚结构对你进行剥削的人施加纪律上的约束。我认为马斯格雷夫担心的一件事就是如果辖区间的竞争十分有效，对于任何一个辖区，相对于结为一体的整个联邦中的其他辖区来说，极度无效率的情况是不可能出现的。不论怎样你都不能否认这一点，在某种意义上，我认为那些真正反对财政竞争的人其实是在间接地说，按照经济效率的严格意义来理解，我们需要一个低效率的辖区。在我看来这就是真正的争论点所在，当然我赞成财政竞争因为这必然对政府施加限制。

特别值得注意的是，我认为在欧洲经常被忽视的一点就是人们害怕，可以这样理解，权力在布鲁塞尔的集中，他们一也就是，那些反对欧洲向欧洲联邦方向发展的人非常担心这一点。这些人并没有认识到事实上向联邦制或联邦方向的发展会限制或可能严格限制他们自己国家政治家和官僚将成本强加在他们头上的权力。所以当你向联邦结构发展时将再一次面临权衡。

对欧洲未来的各种可能性和前景我想谈谈自己的一点经验。1990年，我被邀请为在巴黎举行的一次会议准备一篇论文。我想我参加会议并提交论文的那天是1990年2月，我将那天称为“欧洲宪法的机会”。我感到十分奇怪。在那篇论文中我提出了一个基本上赞成竞争性联邦制观点，也就是，我对欧洲作为一种竞争性的联邦体系持乐观态度。令我奇怪的是我受到了左右两派的猛烈攻击，我一直认为自己肯定是个右派。不管怎么说，右派，如果你想用这个词称呼他们的话，对我的攻击甚至比左派更加猛烈，但是我也受到左派的攻击。右派对我的攻击主要来自英国人，那时侯英国人已经组成了一个他们所谓的Bruges集团。一些其他的国家也参加了该集团，但是这个集团基本上由英国控制。他们确实对我进行了某种程度的人身攻击。因为我提出了欧洲朝着某种类型的联邦体系发展的潜在好处，所以我是一个恶毒的人。在他们的字典里“联邦”是一个邪恶的词；他们认为联邦制、联邦或与此相近的事物都是不道德的。他们本质上拒绝同意英格兰或不列颠哪怕是放弃一点点他们心目中的国家主权。他们完全不理解联邦结构的优势或逻辑。虽然不是人身攻击但我也同样受到了左派的攻击，从本质上说左派是站在布鲁塞尔的立场上，因为我认为1990年社会主义的东欧巨变、苏联解体给了我们一个非常清楚的教训，所以他们认为我很奇怪。但是他们攻击我是因为他们反对竞争。他们在联邦制中强烈地反对我建议的竞争因为他们渴望在布鲁塞尔指挥和管理所有的事情。统制的心态十分强烈，所以我处于两派中间。我按照不同的版本几次提交这篇论文，同样的情形一再发生。然后马斯特里赫特出现了，当然，马斯特里赫特也是由来自布鲁塞尔的统制主义者控制。在整个马斯特里赫特条约中这点没有直接表明。该条约的支持者已经忘记了欧洲有可能从真正的竞争性联邦制获得的巨大优势。他们不喜欢竞争性的联邦制，其原因与我认为的马斯格雷夫不喜欢联邦制的原因一样。看起来在某种意义上欧洲部分地错过了立宪的机会。但是可能历史的力量会终究按照本来的方式发展。

我认为欧洲确实错过了一次建立一个真正好的货币体系的绝佳机会。在我看来，90年代早期欧洲有一次采纳竞争性货币建议的机会。需要我们做的一切就是在条约中规定，欧洲任何国家的任何公民都可以用货币体系中任何一家银行发行的任何一种货币签定契约，包括纳税。在这样的情况下，原来独立的中央银行仍然能继续运作，你仍然能拥有本国的货币，但是实际上这些货币将面临竞争，没有哪家中央银行敢于过度地发行货币制造通货膨胀，因为这样做将使自己的货币在竞争中被淘汰，因此通过竞争对各个中央银行施加了纪律约束。同时，人们仍能保留自己传统的货币。相反，马斯特里赫特条约将这种竞争性货币体系的可能性撕得粉碎并决定采用单一货币欧元。我认为欧洲错过了一个千载难逢的绝佳机会。但是既然已经达成了这样的协定那么就应该从目前的现实出发奋勇前进（Buchanan 1998），我想如果我是欧洲人我将支持继续前进，不要管所有的问题，在我看来这与麦克白[2]的处境相象。“我已经两足深陷于血泊之中，要是不再涉血前进，那么回头的路也是同样危机四伏”或者是与此类似的情形。所以在我看来如果现在我是个欧洲人的话，我将支持将单一货币—欧元体制的改革进行到底，不要去管已经错失了一次绝佳机会这个事实。我能理解德国总理科尔在这个问题上的立场。他完全没有被经济上的争端所支配；人们经常引用他说的一句话就是“民族主义就是战争。”

许多人确实认为欧洲事实上必须向着更一体化的体系发展。当然，危险就是布鲁塞尔的官僚们会控制我们，你将面临过度的管制和调节，这将意味着萧条的欧洲。然而，在我看来布鲁塞尔的官僚不会事实上不能决定历史前进的方向。如果我对欧洲的未来进行预测，我认为语言和传统的差异几乎肯定会导致一种竞争性的联邦制出现。历史的力量可以保证这一点。我愿意按照下列方式考虑联邦体系，我认为在欧洲这是可行的：考虑一个在轨道上运行的卫星。当然，轨道上的卫星由平衡的离心力和向心力控制。所以你可以将联邦制想象成为由方向相反的两种不同的力量，一种力量的方向是单一的集中权力，另一种力量的方向则是一组自治的独立的单位，共同作用的一颗卫星。所以联邦制是一种平衡。虽然这种平衡极不稳定，但是我认为这种平衡将是欧洲未来发展的一种可能性或前景。

现在我对民族国家的消亡稍加评论作为这篇答复的结尾。我认为你能得出这样一个论点，也许传统的民族国家的边界具有的某些职能现在正在变得过时。我认为这个问题基本上是个经验性的问题。民族是一个要求个人必须对其忠诚的大规模团体吗？如果没有外敌，共同的民族意识在偶然出现的特定的政治单位中能维持吗？以色列是这方面的一个例外，但显而易见的是以色列仍面临着很强的外部敌人。由此可见，对于民族国家而言民族意识是非常强烈的。但是可以肯定的是，在我自己的祖国，就很难发现美国人作为一个整体具有强烈的民族意识。例如德国，可能就大不相同了，因为德国拥有自己的语言，但是另一方面德国却没有源远流长的历史。德国作为一个民族国家仅仅有150年左右的历史。直到今天，这些政治性的民族国家是否将要求民众必须对国家忠诚，在很大程度上仍是个经验性问题。一些地区并不是民族国家，例如Catalonia，这种地区将变得越来越重要。我认为在未来几十年中这就是可能出现的情况。