郡县制的萌芽和确立——春秋中期至秦汉时期
中国商周时代实行分封制，即采取“封邦建国”的办法进行统治。商王及周天子除王畿附近的土地由自己直接统治外，其他土地和人民都分封给诸侯、卿大夫等各级大小领主，作为他们的采邑。各领主除了对天子有少量象征性的贡纳和服役外，在自己的封地内有绝对的主权。天子和各级诸侯、卿大夫在自己辖区内各自为政，因此在整个商周王朝疆域内无所谓地方行政区划。春秋中叶后，有些诸侯国逐渐强大，开始发展中央集权，于是新开拓的疆土或从私家剥夺来的土地，不再进行分封，而由君主直接统治，地方行政区划开始出现。
最早出现的地方行政区划是县。据现有的《春秋》、《左传》、《国语》、《史记》等文献记载看来，最早设县的是南方的大国楚和西方的大国秦。这可能是由于这两个国家处于中原地区的边缘，容易开疆拓土，所以将新得的土地，设县统治。例如楚文王时（前689～前677）灭申（今河南南阳）、息（今息县西南）二国为县；秦武公时（前697～前678）灭邽戎、冀戎地置邽县（今甘肃天水市）、冀县（今甘谷县东）。以后晋、齐、吴等国都有县的设置。那时的县不仅设在新辟的边区，也有将新吞并的处于经济发达、交通要冲的一些小国也置为县的。如晋顷公十二年（前514）在汾水流域就将祁氏、羊舌氏的土地分置了10县，[1]其中平阳和杨在战国时为重要商业都会。吴国在今江苏镇江市置的朱方县，也是交通冲要，商业发达的处所。前545年吴将朱方县封给从齐国逃出来的齐相庆封，使之“富于在齐”[2]。春秋后期各国县数骤增，仅晋平公二十一年（前537）一次见于记载的县就有49个。[3]到了战国时期县已成为较普遍的地方行政区划。这里需要指出的是，春秋中期出现的早期的县，与战国秦汉以后的县性质有所不同：一是保留着分封制的残余，如可以分赐给臣子，县尹可以世袭，食县邑可以互换等；[4]二是县的大小差别很大，大至如楚灭陈、蔡那样中等国家后以一国为一县，小至齐国的县约等于一乡，而以相当于一邑之地为最多；三是先在边境地区设置，具有军事重镇性质，例如楚国早期在北部边境上设置的权、那处（今湖北荆门县东南）、申、息、商（今河南淅川县西南）、析（今河南西峡县）等县，都是向北开拓疆土的军事据点。
郡的出现也在春秋而较晚于县。初期皆设于边远荒僻之处，经济开发程度低于县，两者不相统隶。故春秋末赵简子誓师，有“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡”的说法，即因县比郡富庶之故。战国时各国所置郡亦多在边区，如魏的西河、上郡，赵的代、雁门、云中等郡，燕的上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东等郡。以后各国之间为防御计亦相应置郡，韩、赵各在山川险要处置上党郡，韩置三川郡，楚置汉中郡，均为防秦所置。一郡之长称守，由将军充任，可征发一郡兵力，进行征伐；一县之长称尹、公、大夫，后又称令。以边郡地大，遂分置数县；内地事多，数县上置郡以统之，以郡统县的制度才逐渐确立，郡县大小也渐趋一致。这种制度可能始于三晋，如魏上郡领15县，赵上党郡领24县，韩上党郡领17县。以后秦、楚、燕相继效法。不过整个战国时代郡县制和采邑制始终同时存在。至秦统一六国后，郡县制才正式成为全国划一的地方行政区划。
前221年秦始皇统一六国，在全国推行郡县制，除京畿附近即关中平原由中央内史直接控制外，其余地方在初并天下时分为36郡。以后在南北新开拓的疆土上增置新郡，加上原有郡及其分置，至秦末约有近50郡。楚汉之际又有分析，至汉初约有60郡，大部分分属于当时的“异姓七国”，即燕（臧荼）、韩（韩王信）、赵（张耳）、楚（韩信）、淮南（英布）、梁（彭越）、长沙（吴芮）。以后汉高祖在消灭异姓七国过程中，又建立了“同姓九国”，即楚（交）、吴（濞）、齐（肥）、赵（如意）、代（恒）、梁（恢）、淮阳（友）、淮南（长）、燕（建）。至末年同姓九国和异姓中剩下的长沙国共占有40余郡，包括了原秦王朝东半部的大部分土地。这些诸侯王国，“大者或五六郡，连城数十，置百官宫观，僭于天子”。[5]如楚王刘交有3郡36县，吴王刘濞有3郡53县，齐王肥有6郡73县。政治上独立性很强，所谓“外有君臣之名，内有敌国之实”，而汉天子所领仅15郡。以后经文帝、景帝、武帝时多次中央镇压诸侯叛乱的战争，并推行了一系列削弱诸侯王国封土和特权的政策，至景帝平定吴楚七国之乱后，汉中央政府尽收诸侯支郡，一国便只领一郡，王国与郡从此在行政区划上属同一级别。武帝时又推行“王子封侯别属郡”的政策，即诸侯王位由嫡子继承，余子皆列土为侯，由中央定其名号，而侯国需属旁郡。这样王国的封域不断缩小，汉郡不断扩大，至西汉末年大郡领县30～50个，大国最多领10余县，小国仅3～4县。政治上特权也被取消，国王只能“衣食租税”而已。此后郡与国属于同一级政区，往往郡、国并称，实际上郡大于国。
秦时关中京畿附近由中央官内史管理，其辖区也称内史。汉时京畿附近人口众多，政事纷繁，遂将内史一地分为京兆尹、左冯翊、右扶风三辖区，治所都在首都长安城内。武帝时一方面将内地的郡分小，一方面开疆拓土增置了许多郡。如灭古朝鲜，设置真番、临屯、玄菟、乐浪四郡；北逐匈奴，取河南地，置朔方、五原二郡，不久又分置西河郡；从匈奴手中收河西地，置武威、酒泉、张掖、敦煌四郡；平西南夷，置犍为、牂柯、越巂、益州、武都、南海、苍梧、郁林、合浦、交趾、九真、日南等郡，后又于海南岛上置珠崖、儋耳二郡。至前108年时达110郡（国），以后逐步省并，至前46年弃海南岛上的珠崖郡后为103郡，一直维持到西汉末年不变，即《汉书·地理志》所载的103郡国制度。王莽时又增至125郡。东汉初大施省并，公元140年时为105郡（国），成为东汉一代较稳定的制度。40余年后至灵帝中平后及献帝时代，皆有所增析。西汉时还曾在西域地区设置军政合一的西域都护府进行统治，治所在乌垒城（今新疆轮台东）。东汉也曾两度复置西域都护。
秦代一郡置守（主民政）、尉（主军事）、监（主监察）三员。西汉省监，监察事务由中央派员直接主持。每郡仅守（后称太守）、尉（后称都尉）二员。边郡因军事需要一郡有两个以上都尉，以东西南北称之，此外还有关都尉（如玉门关都尉、阳关都尉）、农都尉等。管理少数民族的又称属国都尉，如上郡的龟兹有属国都尉。东汉内地郡皆省都尉，军事由太守兼管，边区仍保留都尉，并将属国都尉权力扩大，分辖一部分县，“治民比郡”。如分犍为郡南部为属国都尉，分蜀郡西部为属国都尉，分广汉郡北部为属国都尉，辖境均小于郡，地位则与郡同级。故东汉时郡一级政区有郡、王国、属国都尉三类。
秦县近千个。《汉书·地理志》所载西汉末年制度为1587县。东汉初省并400余，至《续汉书·郡国志》所载140年时制度为1180县。东汉疆域小于西汉，加上东汉初年的省并，故县减少1/4。西汉时县级政区分四类：县、侯国、邑、道。列侯所封食邑为侯国，皇太后、公主所封食邑称邑，境内有少数民族的称道。侯国的长官称相，县、邑、道长官均称令（万户以上）、长（万户以下）。东汉时县一级的还有公国，其余同西汉。