道路时代——隋唐五代两宋时期
上文提到州郡县三级制到了南北朝后期已经混乱到了极点，郡一级形同虚设，地方行政制度已到非改不可的地步了。隋朝建立后，于583年（开皇三年）罢天下郡，以州领县。589年平陈，统一南北，将州县两级制推行至全境。607年（大业三年）又改州为郡，变成郡县二级制。从此，州即是郡，郡即是州。《隋书·地理志》是大业五年制度，故以郡领县，有郡190，县1255。与南北朝相比，县的数字基本上无大变化，而县级以上机构却大大精简了。隋朝实行州县制共24年（583～606），而实行郡县制共11年（607～618）。然而大家都以为隋朝推行郡县制，这是受了《隋书·地理志》的影响。唐初武德元年（618）又改郡为州，恢复了州县制，以后在742～758年（天宝元年至乾元元年）间又曾一度改州为郡。唐一代近300年中实行郡县制仅16年，基本上是州县制。州一级行政区划中还有府，这是唐代的创制。先是开元元年（713）升首都雍州为京兆府，升陪都洛州为河南府。以后陆续升新建的陪都和皇帝驻跸过的州为府。如升并州为太原府（732），升岐州为凤翔府（757），升益州为成都府（757），升蒲州为河中府（760），升荆州为江陵府（760），升梁州为兴元府（784），升华州为兴德府（897），升陕州为兴唐府（909）。五代十国时期各国首都和陪都均升为府。在黄河流域有开封府、大名府、太原府、河南府、京兆府、凤翔府等，在长江流域及其以南地区有江都府、江宁府、长沙府、成都府、兴元府、兴王府（今广州）等。
宋代升州为府的情况更多了，除了首都、陪都建府外，凡是皇帝诞生、居住、巡游过的地方，以及地位重要的州都升为府。北宋宣和末全境有37府，南宋境内有34府。[10]府虽与州同级，但地位略高于州。当时黄河、长江流域一些重要城市所在地几乎都置了府，到了明清时代大部分二级政区都置为府。
五代两宋时地方行政区划中还出现军和监。军在唐时是军镇，原属军事系统，只管军队，将领称使，多设在边区。五代时军事行动频繁，军不仅管兵马，也辖土地民政。宋代沿袭五代制度，演变成地方行政单位，多设在今山西、河北、陕西沿边地区，统辖县及城、镇、堡、寨。在内地交通运输要地，也置军并派兵戍守以保护漕运，如在定陶置广济军、在夔州云安县置云安军，均领县兼民政。小的由知县兼军使，大的则由京官带原衔知军。监是由国家经营的矿冶、铸钱、牧马、制盐等的专业管理机构，与国家财政收入关系很大，地方官无法兼管，故划出一定区域由监官管辖。如属于荆湖南路的桂阳监（银冶，今湖南桂阳）和属于成都府路的仙井监（制盐，今四川仁寿）各领二县，成为地方行政单位。军监有领县不领县两种，领县的与府州同级，不领县的与县同级。领县的军监虽与府州同级，但一般地位低于府州。总之，宋代县级以上政区有府、州、军、监四种。县级政区除县外，还有城镇堡砦（寨）等军事单位，大多设在西北边防地区。
北齐时州已分为九等，隋朝因之。唐时府不分等，州则根据地位轻重、辖境大小、经济开发程度、人口多寡等条件，分为辅、雄、望、紧、上、中、下七等，县也有赤、畿、望、紧、上、中、中下、下八等。宋代府分京府、次府。京府即首都或陪都所在地。北宋有四京四府，即东京开封府（今开封市）、西京河南府（今洛阳）、北京大名府（今河北大名）、南京应天府（今河南商丘）。州县分等基本同唐。唐代府州县长官称尹、刺史、令。宋代加强中央集权，地方官由京官出守列郡，是为差遣，故官名都是京官带原衔“权知某府事”、“知某州军事”、“知某县事”，简称“知府”、“知州”、“知县”。重臣出任一府之事，称判某府。明清时知府、知州、知县才成为正式官名。
唐代有300多个府州，1600余县，宋代疆域远较唐代为小，但府州军监总数也有300余，辖1200多个县级政区。面对这样庞大的府州，中央无法进行直接的统治，但又不愿在府州以上再增加一级行政机构，怕扩大了地方权限与中央抗衡，于是就设计了一种由中央直接控制的监司机构，每一机构专司一样事务，直属中央，各司其职，相互牵制，于是产生了道路制度。
唐代初年根据自然山川形势将疆土分为关内（潼关以西、秦岭以北，包括河套）、河南（当时的黄河以南、淮河以北）、河北（当时的黄河以北、太行山以东）、河东（黄河以东、太行山以西）、陇右（陇山以西）、山南（秦岭以南、长江以北）、淮南（江淮之间）、江南（长江以南）、岭南（五岭以南）、剑南（剑阁以南）十个区域，称为十道。神龙二年（706）开始曾设过“十道巡察使”、“十道存抚使”、“十道按察使”，皆由中央临时派遣，不常置，故详情不明，估计是一种临时性的监察制度。开元二十一年（733）分为15道，即将关内道分出首都长安附近地区为京畿道，河南道分出陪都洛阳附近地区为都畿道，又分山南为东西二道，江南为东西二道，另增设黔中道（今贵州一带）。每道置采访处置使，有固定治所，专检察非法，如汉刺史制度，就成了15个监察区：京畿道（治京师长安城内）、都畿道（治陪都洛阳城内）、关内道（治长安城内）、河南道（治汴州，今开封市）、河东道（治蒲州，今山西永济县蒲州镇）、河北道（治魏州，今河北大名东北）、陇右道（治鄯州，今青海乐都）、山南东道（治襄州，今湖北襄樊市）、山南西道（治梁州，今陕西汉中市）、剑南道（治益州，今成都市）、淮南道（治扬州，今江苏扬州市）、江南东道（治苏州，今苏州市）、江南西道（治洪州，今江西南昌市）、黔中道（治黔州，今四川彭水东）、岭南道（治广州，今广州市）。安史乱后，采访使的监察权为节度使所兼，独立的监察区就不存在了。
中唐以后又出现了节度使辖区。唐初沿袭北朝以来的制度，在军事要地设置总管，旋改称都督，管辖几个州的军事。永徽以后为加强防务，给边境诸州的都督带使持节（节是权力的凭证），以增加其权力，称为节度使。景云二年（711）正式任命凉州都督贺拔延嗣为河西节度使，遂成定制。开元时有沿边八节度，天宝时有沿边九节度使（即范阳、平卢、朔方、河东、河西、陇右、剑南、安西、北庭）及一经略使（岭南）。开元时节度使权渐重，除军事外兼支度使、营田使、采访处置使，已兼及民政、财政和监察。至天宝年间，节度使几乎囊括了边州所有军、政、财、监大权，最终造成了尾大不掉之势，爆发了安史之乱。至德以后内地也遍设节度使，大者领州十余，小者也有三四，节度使的职权也愈来愈大，俨然成为一方大员，位尊权重。节度使兼辖区内所驻地的本州刺史，该州称都府，他州称支郡。其辖区称镇、方镇、节镇、藩镇或道，比较不重要的地区则置观察使或防御使、经略使统辖一道，与节度使名异实同。从而形成了道（镇）、州（府）、县三级地方行政区划。唐朝后期全国有四五十个镇，除首都京兆府和附近几个州和陪都河南府外，其余府州均属方镇。五代十国就是藩镇割据的延续。
唐代前期国势强盛，先后灭了东突厥、高昌、薛延陀、西突厥、高丽，其余边疆少数民族也纷纷归附。为了加强这些地区的统治，唐朝政府仿效汉代西域都护府的建制，采取了都护府和羁縻府州的制度，由唐朝政府任命当地少数族首领为羁縻府州都督刺史，颁发印信，可以世袭。各边地共设置了800余羁縻府州，分别由若干边州都督府和都护府统辖。自太宗贞观年间开始设置，后经省并改徙，至开元、天宝年间有六都护府分布四边，安东都护府管辖东北地区，安北都护府管辖漠北，单于都护府管辖漠南，安西都护符管辖天山以南的西域地区，北庭都护府管辖天山以北的西域地区，安南都护府管辖越南北部及云南东南、广西西部。由于政治形势的变化，上述各都护府的治所和辖区都有变迁（详见疆域部分）。
宋初吸取了唐末藩镇割据的教训，革除了藩镇的实权，尽罢节度使所辖支郡，节度使只是空衔，不理州事，诸州直属中央，并将全国府州军监分成若干个称为路的区域，每路置转运使负责征收和转输各地的财赋。以后转运使职权逐渐扩大，兼及“边防、盗贼、刑讼、金谷、按廉之任”，控制了一切地方行政事务，形成了分路而治的局面。真宗时（998～1022）考虑到转运使权太重，于是设置了提点刑狱使，总揽一路司法和监察，安抚使主持一路军事，提举常平使主一路粮食储备和物价平抑，而转运使专理一路财赋和民政。所以宋代一路有四个长官：转运使（简称漕司）、提点刑狱使（宪司）、安抚使（帅司）、提举常平使（仓司），总称监司。
北宋分路以转运使为主，初分时极不稳定，省并频繁。至道三年（997）始定为15路：京东、京西、河北、河东、陕西、淮南、江南、荆湖南、荆湖北、两浙、福建、西川、峡（即峡路）、广南东、广南西等路。咸平四年（1001）分西川为益州、利州二路，分峡路为夔州、梓州二路，合称川峡四路（四川之名始此），共17路，天禧四年（1020）分江南路为江南东、西二路，是为18路。以后屡有并析增改，熙宁五年（1072）分京西为南北二路，分淮南为东西二路（一说分于皇祐三年），分陕西为永兴军、秦凤路；六年分河北为东西二路，七年分京东为京东东、京东西二路。至元丰八年（1085）定为23路：京东东（治青州，今山东青州市）、京东西（治应天府，今河南商丘县南）、京西南（治襄阳府，今湖北襄樊市襄阳）、京西北（治河南府，今洛阳市）、河北东（治大名府，今大名东）、河北西（治真定府，今定州市）、永兴军（治京兆府，今西安市）、秦凤（治秦州，今甘肃天水市）、河东（治太原府，今太原市）、淮南东（治扬州，今扬州市）、淮南西（治寿州，今安徽凤台）、两浙（治杭州，今杭州市）、江南东（治江宁府，今南京市）、江南西（治洪州，今南昌市）、荆湖南（治潭州，今湖南长沙市）、荆湖北（治江陵府，今湖北荆州市）、成都府（治成都府，今成都市）、梓州（治梓州，今四川三台）、利州（治兴元府，今陕西汉中）、夔州（治夔州，今重庆奉节）、福建（治福州，今福州市）、广南东（治广州，今广州市）、广南西（治桂州，今桂林市）路。崇宁四年（1105）将首都开封一府置为京畿路。宣和四年（1122）宋金盟约，约定联合灭辽后，金归还宋燕云十六州地，于是北宋预置了燕山府路和云中府路。不料金灭辽后未能践约，仅归还六州，未几金人又南侵。所以北宋末年号称26路，实际上只有24路。以北宋一代而言，18路、23路的时间最长，常为分路的代表。
北宋所谓18路、23路，均指转运使分路而言，宪司、帅司分路则不同。如河北地区转运使分为东西二路，帅司因防御契丹需要分为大名府、高阳关、真定府、定州四路，宪司则合为河北一路。陕西地区分为秦凤、永兴军二转运使路，但为对付西夏，安抚使分为秦凤、永兴军、环庆、鄜延、泾原、熙河六路。全国普遍设置漕、宪司，帅司则未必然。
南宋时因军事防御需要，分路以安抚使为主。其在秦岭、淮河以南全境内所分的两浙东、两浙西、江南东、江南西、淮南东、淮南西、荆湖南、荆湖北、京西南、成都府、潼川府、夔州、利州、福建、广南东、广南西等16路，是指安抚使路而言，漕司、宪司分路则不同。如两浙地区安抚使分为东西二路，漕司则合为一路。
综上所述，宋代的路主要有三种监司，各司其职，没有集权于一人一司，府州有事仍可直达中央。因而与魏晋的州和元以后的行省不同，不构成地方上一级行政机构，仍实行州（府）县二级制。
辽代沿袭唐制，将全国分为五道。每道有一政治中心称府，建有京号，并以京号为道名，合称五京道。上京道辖西拉木伦河流域为中心的契丹本土，治上京临潢府（今内蒙古巴林右旗东南波罗城）。中京道辖奚族本土，约今内蒙古老哈河上游和英金河、锡伯河流域，辽宁的大小凌河流域和河北省长城以外的滦河流域，治中京大定府（今内蒙古宁城西大明城）。东京道辖原东丹国地，约今辽河、嫩江以东，外兴安岭以南地区，治东京辽阳府（今辽宁辽阳市）。南京道和西京道大致即五代后唐割让给契丹的幽蓟十六州地。南京道辖今海河、大清河以北，内长城以南的北京市、天津市、河北省地，治南京析津府（今北京城西南）。西京道辖今山西省北部和内蒙古东南部分地，治西京大同府（今山西大同市）。
辽代在形式上沿袭了唐代的道制，但在具体统治方法上却采用了宋代的路制，即每道设总管府（帅司）、处置使司（宪司）和转运使司（漕司），[11]也是三权分立。道下分府、州、军、城四类，另有隶属于州的州、军、城，实与县同级，这种制度前所未有，为明清时代直隶州、散州的先声。辽代的府除五京五府外，另有在渤海国故地设置的率宾、定理、铁利、安定、长岭、镇海六府和重熙十年（1041）升霸州置的兴中府（治今辽宁朝阳），地位均次于京府。
辽代还有三种特殊的地方行政制度：一是头下军州，又作投下军州。《辽史·地理志》：“头下军州，皆诸王、外戚、大臣及诸部从征俘掠，或置生口，各团集建州县以居之。横帐诸王、国舅、公主许创立州城，自余不得建城郭。”“其节度使朝廷命之，刺史以下皆以本主部曲充焉。”这是贵族、功臣将在战争中掠夺来的人口，作为他们私奴所建立的州县。按人口多少，分为头下州、军、县、城、堡级次。《辽史·地理志》记载头下军州有16个，《契丹国志》载有23个，大多与《辽史》不同，总数可能有30余个，因屡有废置，记载不全。一是斡鲁朵制，即宫帷制。斡鲁朵是皇帝、皇后的宫殿、行帐所在。辽代共有十二宫一府。[12]这种以皇帝（或皇太后）私奴所建立的州县，属该皇帝的某宫（斡鲁朵）所辖，实际上就是皇帝的头下军州。由宫卫统辖的州县大多集中在上、中、东三京道，即契丹腹地，有利于保卫辽代统治核心集团。一是边防城，主要是设置在西北边防线上的州、军、城，总名边防城，为国防需要所置，不承担赋税，虽也称州，实与传统州制不同。
辽代对北边原游牧部族不采用中原王朝传统的州县制，分为部族、属国两类。部族置节度使，分别属东北路招讨司、东北路统军司、东北路兵马司、东京都部署司、西北路招讨司、西南路招讨司、黄龙府都部署司、乌古敌烈统军司等边防官司。属国则“朝贡无常。有事则遣使征兵，或下诏专征；不从者讨之。助军众寡，各从其便，无常额”[13]。《辽史·地理志》记载，辽朝有5京、6府，156州、军、城，309县，52部族，60属国。
金代杂糅辽、宋制度，前后有17路、20路、19路之分。每路置一都总管府，掌一路军事兼民政。金灭辽后，沿袭了辽代五京之制，以其发祥地为上京会宁府（治今黑龙江省阿城县南白城子）。侵宋占有秦岭、淮北地后，1153年迁都燕京析津府，改为中都大兴府（治今北京城西南），改辽中京大定府为北京大定府，以宋故都为南京开封府，东京辽阳府、西京大同府因辽之旧。此一都五京各领一路。此外，改北京路（辽上京道）为临潢府路，分东京路为咸平路。河北东西路因宋旧，并分其南部为大名府路，分宋河东路为南北二路，山东东、山东西路因宋京东东、西路之旧，分宋陕西的秦凤、永兴军二路为京兆府及凤翔、鄜延、庆原、临洮五路。至大定（1161～1189）中为以上20路。泰和五年（1205）并临潢府路入北京路，即为《金史·地理志》19路之制。另外还有转运使司，掌一路财赋；提刑使司（后改为按察使司），掌一路司法；统军司，掌一路兵马，三者与都总管府分路不同。如凤翔、庆原、临洮三总管府路，合为陕西西河转运使司一路；京兆府、鄜延二总管府路，合为陕西东河转运使司一路。故总管府为19路时，转运使司为13，提刑使司为8，统军司为3，此与宋制相仿。东北外兴安岭以南的黑龙江流域设有曷懒路、婆速府路、蒲与路、速频路、胡里改路等，为地方基层行政单位，不领府州县，只辖猛安、谋克，[14]不在20路、19路之数。金代20路分一都五京府与十四总管府，下辖府、州、军（后尽升为州）。中都与上东南西北五京置留守兼摄府尹、总管，诸总管府则府尹兼总管，各治本路。其余为散府，各置府尹，所辖仅本府，隶于路。州分节度、防御、刺史三级，分上中下三等，共三级九等。县置令，按户口多少，分赤、京、剧（次赤）、次剧、上、中、下七等。据《金史·地理志》载，金代后期有京府州179、县683，《金史·兵志》载，大定末年有猛安202、谋克1878。
西夏的地方行政区划也是杂糅了唐宋制度，分为州县二级。《宋史·夏国传》记载，西夏后期有22州。实际州数决不止此。《宋史·钟传传》载，宋崇宁四年（1105）时，西夏河南之地有45州。[15]今人研究，西夏州名可考者有36。[16]西夏的州规模很小，人口稀少，也有许多是将原来的城、镇、堡、砦改建为州，以张声势，安置部属。此外还有郡和府的设置。郡兼理军民，置于边防要地，如五原郡、灵武郡、蕃和郡、镇夷郡等。府有兴庆府（兴州）、西平府（灵州），为银川平原上两个政治中心，分别为东京、西京。西夏是军事性很强的政权，其全境分为12个军区，设有12监军司，名称和驻防地是：左厢神勇军司（驻夏州弥陀洞）、祥祐军司（驻石州，在米脂西北）、嘉宁军司（驻宥州）、静塞军司（驻韦州）、西寿保泰军司（驻柔狼山北）、卓啰和南军司（驻兰州黄河北岸喀罗川侧）、右厢朝顺军司（驻兴庆府北贺兰山区的克夷门）、甘州甘肃军司（驻甘州）、瓜州西平军司（驻瓜州）、黑水镇燕军司（驻肃州东北，汉居延故城，黑水即今额济纳河）、白马强镇军司（驻盐州）、黑山威福军司（驻河套乌加河北）。每一监司设都统军、副统军和监军使各一员。
7世纪至9世纪建于云南地区的南诏国，早期首府为太和城（今大理市与原大理县之间的太和村西），779年徙都阳苴咩城（今大理旧县城西三塔附近）。善阐府（今昆明市）为别都。地方行政区划分为十赕（赕即州）、六节度和二都督。十赕分别为：云南赕（今祥云云南驿）、白崖赕（今弥渡）、品澹赕（今祥云）、赵川赕（今大理凤仪）、蒙舍赕（今巍山）、蒙秦赕（今漾濞）、邆川赕（今洱源南邓川）、大厘赕（今大理喜洲）、苴咩赕（旧大理县）、矣和赕（今洱源东北三营），都在洱海周围地区。六节度为弄栋节度（今姚安县）、永昌节度（今保山）、银生节度（今景东）、拓东节度（今昆明）、丽水节度（今伊洛瓦底江上游）、剑川节度（今剑川）。二都督为会川都督（治今四川会理）、通海都督（治今云南通海）。十赕是南诏的核心地区。六节度和二都督是仿效唐制，是军政合一的地方行政机构。
公元937～1245年在云南建立的大理国，以大理（阳苴咩城）为首府，其前期政区建置基本同南诏。后期除首府大理以外，又有善阐、威楚、会川、建昌、永昌、腾冲、谋统、最宁、弄栋等府，善巨、秀山、石城、东川等郡和景咙等共15个政区，下辖州、赕、部以及属府的郡等。
7世纪末至10世纪上半叶建立在东北松花江、牡丹江、鸭绿江流域的渤海国的地方行政区划基本上仿照唐制，置5京、15府、62州。上京龙泉府为首府，治龙州（今黑龙江宁安西南东京城），中京显德府治显州（今吉林敦化敖东城），东京龙原府治庆州（今吉林珲春西南八连城），南京南海府治沃州（今朝鲜咸兴，一说镜城），西京鸭绿府治神州（今朝鲜慈江道鸭绿江东南岸长城里），此外还有长岭、扶余、鄚颉、定理、安边、率宾、东平、铁利、怀远、安远等府及郢、铜、涑三个“独奏州”（即直隶州），府下领州、县。