行省时代——元明清时期
自元代开始，中国又实行三级制的地方行政制度，最高一级为行省，故称行省时代。
行省制度实起源于魏晋以来的行台，原为中央（台、省）的派出机构。凡地方有事，临时代中央执行任务，事毕即罢。东魏北齐时曾分道设置过行台省。以后金代初年曾置行尚书省于汴京，以治河南地，后罢。至末年外遭蒙古、西夏、南宋三方面进攻，境内到处发生农民起义，所设行省渐多，如有大名、陕西、河北、河东、辽东、益都等行省。蒙古占金地后，也仿金实行行省制度。如燕京行省、山东西路行省等。金代称行尚书省，元世祖时将尚书省并入中书省，故称行中书省。起初也是临时措置，后因军事征伐的时间很长（从伐金到灭宋共70年），逐渐成为定制，其职能也由只管军事演变为兼及民政，其长官也由中书省宰执官系衔出领某行省事演变为某处行省某官，不再带中书省宰相职衔，并罢各行省所设丞相，只置平章政事为最高长官，以与都省区别。这种演变大约完成于平宋以后。
元至元年间行省的设置和辖区都很不稳定，到12世纪末大德年间才开始稳定下来。全国除吐蕃地区直属中央宣政院外，分成11个区域。其首为中书省，即中央机构中书省直辖地区，又称都省、腹里，辖区相当今北京、天津二市及山西、山东、河北、河南省河北部分和内蒙古部分地。另有10个行省：一、辽阳行省，省会辽阳（今辽宁辽阳市），辖境包括今辽宁、吉林、黑龙江三省以及黑龙江以北、乌苏里江以东地区。二、陕西行省，省会奉元（今西安市），辖境相当今陕西、甘肃东南部和内蒙古部分地区。三、甘肃行省，省会甘州（今张掖市），辖境包括甘肃河西走廊、宁夏大部及内蒙古部分地区。四、河南江北行省，省会汴梁（今开封市），辖境包括今河南省黄河以南及湖北、江苏、安徽三省的长江以北地区。五、江浙行省，省会杭州，辖境包括今上海市，安徽和江苏的长江以南部分，浙江、福建二省及江西省部分地区。六、江西行省，省会龙兴（今南昌市），辖境包括今江西省大部分和广东省。七、湖广行省，省会武昌（今武汉市武昌），辖境包括今湖南、广西二省，贵州大部及广东雷州半岛和海南省。八、四川行省，省会成都，辖境包括今四川省甘孜、阿坝、雅安以东的大部和重庆市及湖南、湖北各一部分地区。九、云南行省，省会昆明，辖境包括今云南全省，四川部分地区以及缅甸、泰国北部一些地方。十、岭北行省，省会和林（今蒙古共和国鄂尔浑河上游哈喇和林），辖境包括蒙古共和国全境，我国内蒙古、新疆一部分和俄罗斯西伯利亚地区。另以高丽国置征东行省，行省丞相由高丽国王兼任，自辟官属，财赋亦不入都省，性质与元朝国内行省不同。
元朝末年，农民起义，为了镇压起义和维持地方治安，又分出许多行省。如中书省境于济宁（今山东巨野）、彰德（今河南安阳）、冀宁（今山西太原）、保定、真定（今河北正定）、大同等地置中书分省，又分置山东行省，河南江北行省分出淮南江北行省，江浙行省分出福建行省，福建行省又分出建宁、汀州、泉州分省等。总之，到了元末，行省制度已十分混乱。
明初一段时间沿袭了元代行省制度。但元代行省统辖军事民政，地方政府权力太大，不利于加强中央集权，不久即进行改革。洪武九年（1376）改行省为承宣布政使司，主管一省民政，分领天下府州县及羁縻诸司，上与中央六部直接联系。洪武三年（1370）各省置一都卫，八年改为都指挥使司，主管一省军户卫所番汉诸军，上听命于兵部和五军都督府。另有主一省监察司法的提刑按察使司，上听命于刑部、都察院。行省取消后，因名称和辖区未变，故习惯上仍然称省，明代将一省之权分为都、布、按三司，这“三司”既是官府名称，又是省一级行政、军事、监察区划的名称。这就与元代军政合一的行省制度不同，且元代行省官制和中央的中书省官制相同，而明代即改用地方官名称，如承宣布政使职责即“承流宣播”中央政令、通达一省民情之事。洪武十三年为加强皇权，罢中书省，六部直属皇帝，原属中书省的辖区也直属六部，称为直隶。如洪武初建都南京应天府（今南京市），十年改称京师，即以中央直辖的相当今江苏、安徽二省和上海一市的地区为直隶，也称京师。永乐时迁都顺天府（今北京市）为京师，即以相当今北京、天津二市和河北省大部分地区为直隶（京师）。原直隶改称南直隶，也称南京。这京师、南京既是中央官府名称，又是中央直辖的政区名称。自宣德三年（1428）以后，全国分为两京（或称两直隶）十三布政使司，即京师、南京、山西、山东、河南、陕西、四川、江西、湖广（今湖南、湖北）、浙江、福建、广东（含今海南省）、广西、贵州、云南，合称15省，为明一代常制。
一般省份都是一都指挥使司辖一省卫所军户。但边区军户多民户少，甚至只有军户没有民户。一个都司鞭长莫及，于是增设了几个都司或行都司。明一代共有16都司、5行都司、2留守司。其中13个是与布政使司同名同治的都司，还有北直隶境内的万全都司（治今宣化）、大宁都司（初治内蒙古宁城西，永乐后迁治今保定市）和属于山东省的辽东都司（治今辽阳市）。5行都司是陕西（治甘州卫，今甘肃张掖）、四川（治建昌卫，今西昌）、湖广（治郧阳府，今湖北郧县）、福建（治建宁府，今建瓯）、山西（治大同府，今大同市）。2留守司是洪武年间置于凤阳府（今安徽凤阳）的中都留守司，嘉靖年间置于承天府（今湖北钟祥）的兴都留守司。此外，还有统辖黑龙江、松花江流域和库页岛的奴儿干都司和统辖青藏地区的乌思藏、朵甘二都司，均属羁縻性质。
都司行都司卫所的任务，对外防御侵略，巩固边防，对内镇压人民反抗，维护封建统治。留守司掌守卫中都、兴都之事。明制，大抵5600人为一卫，每卫设前后中左右五千户所，每1120人为一千户所，112人为一百户所。百户所设总旗二（每总旗辖50人）、小旗十（每小旗辖10人）。军士有军籍，父子相继，世为军户。平时在政府拨给的土地上进行屯田和训练，垦种自给；国家有事，由中央命将充任总兵官，统率卫所军士进行征伐，事毕，将还于朝，军士各回卫所驻地。内地9/10土地属府州县民户，卫所杂处其间，土地不能构成一区域，称无实土卫所。如13个与布政使司同名同治的都司，绝大多数无实土，仅陕西、四川、湖广、云南、贵州五都司领有少数实土卫所。边区军户多而民户少，或以军户为主，卫所土地自成一区，称实土卫所。如五行都司中陕西、山西、四川行都司系实土卫所。辽东都司只领卫所，不辖府州县，全系实土卫所。万全都司大多为实土。大宁都司原系实土，永乐时内迁后，遂无实土。留守司均无实土。有实土的都司卫所，既管军务，又理民事，实际上成为一种地方行政区划。
明代一省分置三司，所以一省的辖区并非仅指布政使司辖区，还要包括都指挥使司、提刑按察使司辖区。如山东省不仅包括山东布政使司、山东都司辖区，还包括辽东都司辖区（因辽东都司的监察由山东按察使司管辖）。北直隶包括北直隶和万全、大宁都司。陕西省包括陕西布政使司、陕西都司和陕西行都司辖区。
明初实行一省都、布、按三权分立，三司并为封疆大吏，原为避免地方权力过于集中，不久由于阶级矛盾和民族矛盾加剧，内忧外患，三权分立的局面不能应变。于是自宣德年间开始有派部（六部）、院（都察院）大臣巡抚地方的临时措施，正统、景泰以后，因地方多事，逐渐普遍设立，成为常制。景泰年间又增设两广总督。嘉靖以后，内忧外患连年不断，全国普遍设有节制都、布、按三司的总督和巡抚。总督主理军务，比较固定的有蓟辽保定、宣大山西、陕西三边、两广四总督。明末设置增多。巡抚主理民政，兼理军务，每省皆有，甚至一省有几个巡抚，如北直隶有顺天、保定、宣府三巡抚，陕西有陕西、宁夏、延绥、甘肃四巡抚，有的相邻几个省合一巡抚，如南赣韶汀巡抚，辖江西二府（赣州、南安）、广东二府（南雄、韶州）、福建一府（汀州）、湖广一州（郴州）。总督辖区也有超过一省的，如宣大山西总督即山西省加上宣府镇。总督、巡抚不仅辖区与三司不一致，驻地也不一定在省会，如蓟辽保定总督驻密云，宣大山西总督先后驻宣府、怀来、阳和，陕西三边总督驻固原，防秋驻花马池，两广总督驻梧州或肇庆。巡抚主民事，故大部分巡抚与布政使司驻省会。但也有例外，如顺天巡抚驻遵化，保定巡抚驻真定，南赣韶汀巡抚驻赣州等。总之，明代督抚始终是中央派出的钦差大臣，均系兵部尚书、侍郎或都察院都（副、佥）御史衔，总督、巡抚某处地方，与三司之间名义上仍是中央官与地方官的关系，重大事务三司听其节制，地方上日常事务仍由三司管理。
总督、巡抚成为地方官实始于清。清初为使督抚辖区和省区一致起来，进行了一系列调整工作，例如改变兼制邻省州县和跨省的督抚制度，裁减和新置一些督抚，使督抚和省制协调起来。
明代中叶以后，内地主要以巡抚统治，边地才设总督。清初因军事需要，内地也遍设总督。顺治十八年（1661）肃清了南明势力后，确立了一省一督制。15省共15总督。康熙四年（1665）时因各省以巡抚为主，总督无需每省一个，遂裁并为二省或三省一总督，共九总督：直隶山东河南、两江[17]、山陕、福建、浙江、湖广、四川、两广、云贵。此后几经裁并改置，至二十二年（1683）开始定为两江、山陕、福建、湖广、两广、云贵六总督，至康熙末年不变。雍正年间和乾隆初又有增改。至乾隆二十五年（1760）后，长期固定为直隶、两江、陕甘、四川、闽浙、湖广（湖南、湖北）、两广、云贵八总督。为清一代常制。
巡抚的调整也很复杂，关键是在康熙四年。原在康熙元年（1662）时内地15省共23个巡抚。江南省原有江宁（治苏州）、安徽（治安庆）、凤阳（治凤阳）三巡抚，左（治江宁）、右（治苏州）二布政使司。四年裁凤阳巡抚。六年改左布政使司为安徽布政使司，改右布政使司为江苏布政使司。二十五年（1686）改江宁巡抚为江苏巡抚。[18]巡抚与布政使辖区就统一起来了。以后乾隆二十五年（1760）又将安徽布政司从江宁迁治安庆，两者驻地也趋一致。陕西一省原有陕西（驻西安）、甘肃（驻兰州）、延绥、宁夏四巡抚。康熙元年九月裁延绥，四年裁宁夏。三年陕西分左右布政使司，左司仍驻西安，右司徙巩昌。七年改右司为甘肃布政使司，并移治兰州，与甘肃、陕西二巡抚辖区驻地一致（乾隆二十九年陕甘总督由肃州移驻兰州）。湖广原有郧阳、南赣、湖广、偏沅四巡抚。康熙三年裁郧阳，四年裁南赣。三年湖广分左、右布政使司，左司仍治武昌，右司迁驻长沙，分治湖南。六年改左司为湖北布政使司，改右司为湖南布政使司。雍正初改湖广巡抚为湖北巡抚，改偏沅巡抚（康熙三年时移治长沙）为湖南巡抚。至此18省18巡抚驻地辖区已趋统一。乾隆十三年（1748）裁四川巡抚。二十九年（1764）裁甘肃巡抚。直隶巡抚早在雍正二年时已改为总督兼巡抚事。至乾隆中叶以后，确定全国8总督15巡抚（江苏、安徽、山东、山西、河南、陕西、福建、浙江、江西、湖北、湖南、广东、广西、云南、贵州）。直隶、四川、甘肃三省无巡抚，由总督兼巡抚事。山东、山西、河南三省无总督，由巡抚兼总督职责，成为定制。至光绪时始有增裁：光绪十年（1884）置新疆巡抚；十一年改福建巡抚为台湾巡抚，移驻台湾（1895年因中日战后割让日本而裁）；三十年（1904）裁湖北、云南二巡抚；三十一年裁广东巡抚；三十三年（1907）增设奉天、吉林、黑龙江三巡抚和东三省总督。至是为9总督15巡抚。
明代一省之长为布政使，而清代一省之长则为巡抚。故分巡抚才算分省，分布政使司则不一定是分省。如江苏省在乾隆二十五年分江苏（治苏州府，辖苏、松、镇、常、太四府一州）、江宁（治江宁府，辖江宁及长江以北诸府州）二布政使司，但仍为一省。然以省级长官而言，有督（制台）、抚（抚台）、布（藩台）、按（臬台）四员。总督“掌厘治军民，综制文武，察举官吏，修饬封疆”，侧重于军事，地位略高于巡抚。巡抚“掌宣布德意，抚安齐民，修明政刑，兴革利弊，考覈群吏，会总督以诏废置”，重于民政。布政使“掌宣化承流，帅府州县官，廉其录职能否，上下其考，报督抚上达吏部”，按察使“掌振扬风纪，澄清吏治”，地位皆次于巡抚。[19]
清代边疆地区施行与内地不同的行政区划制度，乃由中央委派重臣，授以将军、都统、大臣等官职，推行军政合一的统治制度。如东北地区设奉天（又称盛京。驻奉天，今沈阳市）、吉林（驻吉林，今市）、黑龙江（驻齐齐哈尔，今市），外蒙古设乌里雅苏台（驻今蒙古共和国扎布汗省省会扎布哈朗特），新疆设伊犁（驻惠远城，今霍城县东南）等将军辖区。将军下设副都统、参赞、办事大臣等辖区。西藏（驻今拉萨）、西宁（驻甘肃西宁府，今西宁市）设办事大臣分别管辖西藏、青海地方。内蒙古盟旗地区由中央理藩院直接管理。以上8个边区加上内地18省，全国共26个大政区。清末帝国主义入侵，为了加强防务，光绪十年（1884）建新疆省。十一年建台湾省（《马关条约》后，割让给日本）。三十三年改奉天、吉林、黑龙江三将军辖区为省，全国有22省。
元代在行省以下有路府州县四级行政单位，大致将宋金时代重要的府均升为路，其统隶关系比较复杂。路设总管府，其长官为总管。府不设总管的称散府，长官为知府或府尹。府或隶属于路，称属府；或直属于行省，大多数领州县，个别不领州县。州或隶于府、或隶于路、或直属行省，或领县或不领县。县或直属于路、或隶于府、或隶于州。路治所在的都市，设一个或几个录事司（大都、上都设警巡院）管理城市居民。其统隶关系大体如下表：
明代省以下行政单位有三项变化：一是改路为府，由省直辖府、州、县；二是州有属省的直隶州和属府的属州二种，直隶州视府，属州视县，均省去附郭县，本县事由知州管辖；三是省不仅包括布政使司所辖府州县，也包括都指挥使司所辖卫所。其隶属关系如下表。
清代省以下各级行政单位基本沿袭明制，但也有改变：一，废除以卫所管辖部分土地和军户的制度。二，增加厅一级。厅为府的分支机构，由知府委派同知或通判一员驻扎在本府境内较偏远或新开发的地区，其辖区亦即称厅。厅有两种，属省的称直隶厅（绝大多数不领县），属府的称散厅。三，明代不论直隶州、属州均领县，而清代直隶州领县，属府的称散州，不领县。由于直隶厅的长官同知、通判的地位高于知州，故清代省以下政区习惯称为府、厅、州、县。其统隶关系如下表：
清代在边疆地区部分汉人、少数民族聚居的地方，如从事农业生产，也仿照内地置府、厅、州、县。如奉天将军辖区内奉天府、锦州府（相当今辽宁省），吉林、黑龙江也有个别厅、州。在内蒙古东部置热河厅，张家口以北、察哈尔地区有口北三厅（张家口、独石口、多伦诺尔），今大里河流域有归化（呼和浩特）等七厅。在新疆有过镇西府（巴里坤）、迪化州（乌鲁木齐）、吐鲁番厅等。东北地区府、厅、州、县，归当地驻防的奉天、吉林、黑龙江三将军管辖。而其他地方的府、厅、州、县则分别属于相邻的省管辖，如热河厅（承德府）属直隶，归化七厅属山西，新疆州县属甘肃等。此外，在内外蒙古、东北、青海、新疆等地建立盟旗制度。盟相当于府，旗相当于县。新疆大部分地区除旗制外，还有回庄制度，由各级伯克管理。西藏地区则设城、营进行管理。光绪末年奉天、吉林、黑龙江、新疆建省后，设巡抚代替将军进行统治，副都统、参赞、办事大臣也为府厅州县所替代。
元、明、清时期还在西北、西南地区进行由少数民族首领充任并世袭的土司制度，设置按等级分为宣慰司、宣抚司、安抚司、招讨司、长官司等和土府、土州、土县的土司进行统治。上属省管辖。土司只对中央政府负担规定的贡赋和征伐任务，在其辖区内保持原有的统治机构和权力。明清两代曾在部分地区进行改土归流。国民党政府时期部分地区仍有土司存在。新中国成立后，土司制度才彻底废除。
元、明、清除了上述各级地方行政区划外，还有一种介于省与路、府、州、县之间的“道”。元代道分两种：一是宣慰司道，是中书省、行省的派出机构，协助中书省、行中书省分理一部分离省会较远的路、府、州、县。元初宣慰司道废置频繁。延祐以后至至正前较稳定的有11道，分隶中书省和五行中书省。如中书省境内有山东东西道（分辖今山东境内大部）、河东山西道（分辖今山西和内蒙古一部），河南江北行省境内有淮东道（分辖今江苏长江以北大部和安徽江北一部）。一是肃政廉访司道，主刑名监察的区划，属御史台和行御史台。元初也屡有增减。大德年间定为22道。中书省、辽阳行省、河南江北行省三省共八道，隶御史台，称内八道。江浙行省、江西行省、湖广行省三省共分十道，隶江南行御史台，称江南十道。陕西行省、四川行省、云南行省、甘肃行省四省共四道，隶陕西行御史台，称陕西四道。明代的道也有两种：一是由布政使的副手参政、参议分管一部分府、州、县的民政，称分守道。13布政使司共分60道。一是由按察使副手副使、佥事分管一部分府、州、县的刑名按劾之事，称分巡道。13布政使司共69道。此外还有兵备道、水利道、盐法道等专有职司，不普遍设置，不视作行政区划。两京也有分守、分巡道，因不设布、按，守、巡诸员无所属，则寄衔于邻省布、按司官。如北直隶的道寄衔于山东、山西，南直隶的道寄衔于山东、浙江、江西、湖广。清代沿袭明制。乾隆十八年（1763年）罢参政、参议、副使、佥事等衔，统称道员。但仍有分守、分巡之分。
北洋政府时，曾分一省为数道，取消分守、分巡等名称，设置道尹。1928年取消道制。十年内战时期，国民党政府为了“围剿”苏区，曾设置行政督察专员制度，先在江西省推行，即将江西划分为几个区，置行政督察专员管理，辖区即称专区，以后推行至全国，大致相当明清的道。
民国初年撤废了府、厅、州制度，全改为县，由省直辖县。另有设治局（性质近似清代的厅）管理少数民族地区。国民党政府时期又增市一级政区，分院辖市（初称特别市，后改），如南京市、上海市、北平市、天津市、青岛市等；省辖市，如杭州市、南昌市、福州市等。据1947年建制，其统隶关系如下表：
【注释】
[1]《左传》昭公二十八年。
[2]《史记·吴世家》。
[3]《左传》昭公五年。
[4]《左传》宣公十五年、昭公七年。
[5]《史记·汉兴以来诸侯王年表》。
[6]《北齐书·文宣帝纪》。
[7]《南齐书·州郡志》。
[8]王仲荦：《北周地理志》。
[9]《晋书·范宁传》。
[10]《宋史·地理志》。
[11]各道名称不一，如南京道称转运使司，中京道称度支使司，西京道称计使司，东京道称户部使司，上京道称盐铁使司。
[12]辽代九帝各一宫，另两位摄政最久的应天、承天两皇太后各一宫，皇弟置一宫，丞相耶律隆运置一府。
[13]《辽史·兵卫志》。
[14]三百户为一谋克，十谋克为一猛安，是军政合一的部落联盟组织。
[15]见吴天墀：《西夏史稿》，四川人民出版社1980年版，218页。
[16]章巽：《夏国诸州考》。
[17]两江即江南、江西。江南明为南直隶，清初改名，康熙初分为江苏、安徽二省。
[18]《清史稿·赵麟传》。钱实甫：《清代督抚年表》。
[19]《清史稿·职官志三》。