8.1 构建由文化部与国家档案局共同主导的管理体制
图书、档案同宗同源，在造纸术和印刷术发明之前，二者难以区分，由统一的机构管理，而当时的图书、档案本身在如今看来也可以称作文物。随着人类文明的发展，图书、档案与文物发生了分离，但在一定条件下又相互包含。在图书馆、档案馆和博物馆这些文化机构分离之后，图书、档案与文物由图书馆、档案馆和博物馆等不同的文化遗产机构保存，这些不同的文化遗产机构由不同的政府机构管理：图书馆由文化部(厅、局)管理，档案馆由各级档案局管理，博物馆由各级文物局管理，而文物局受文化部(厅、局)管理。因此，这些文化遗产保存机构可以说是分属于文化部(厅、局)和档案局管理。在我国现行的管理体制下，文化事业的最高政府管理机构是文化部，档案事业的最高政府管理机构是国家档案局。
我国现行宏观文化管理架构在20世纪很长一段时期内能够适应我国文化的发展需求，但随着社会的发展，这种宏观文化管理机制已经限制了政府部门的执行力[1]，尤其是随着数字网络时代的到来，这种文化管理体制对我国公共数字文化资源建设进一步发展的束缚愈发明显，我国已经颁布的推动公共数字文化资源整合的政策法规，如《关于进一步加强公共数字文化建设的指导意见》《文化部“十二五”时期公共文化服务体系建设实施纲要》《全国文化信息资源共享工程“十二五”规划纲要》，均未明确提出把档案馆的资源纳入整合范围内，即使是2015年1月中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》也只字未提将档案馆的资源纳入公共文化服务数字化建设体系当中，其将公共文化服务数字化建设体系外延限定在文化部所能管理或控制的项目当中[2]。公共数字文化资源整合的实际项目，也基本是由文化部主导。而我国档案系统也根据社会公众的获取开放档案的需要，开展了诸如广州记忆、国家开发档案信息资源共享系统——中国档案等数字档案平台建设，但这些平台上的资源存量还很有限，难以满足社会公众的需求。《中华人民共和国档案法实施办法》第二十条规定：“各级国家档案馆保管的档案应当按照《档案法》的有关规定，分期分批地向社会开放，并同时公布开放档案的目录。”该条还明确规定了档案开放的起始时间：①中华人民共和国成立以前的档案(包括清代和清代以前的档案，民国时期的档案和革命历史档案)，自本办法实施之日起向社会开放；②中华人民共和国成立以来形成的档案，自形成之日起满30年向社会开放；③经济、科学、技术、文化等类档案，可以随时向社会开放[3]。在第二十三条强调档案的公布途径之一是“通过公众计算机信息网络传播”，在第二十七条明确规定不按照国家规定开放档案的行为应该受到处罚[4]。由此可见，随着时间的推移，档案系统能够公开和需要公开的档案会越来越多，这些档案就可以而且应该整合到我国公共数字文化资源建设项目中。
其实，国外之所以能够在公共数字文化资源整合项目中整合图书馆、博物馆、档案馆等文化机构的数字文化资源，非常重要的原因是建立了能够协调或管理这些文化机构的统一机构。挪威成立了挪威档案馆、图书馆和博物馆管理局(Norwegian Archives，Library and Museum Authority)，该机构由挪威公共图书馆总局(Norwegian Directorate for Public Libraries)、挪威博物馆管理局(Norwegian Museum Authority)与挪威研究、文档、高校以及专业图书馆国家办公室(National Office for Research，Documentation，Academic and Special Libraries)三个机构合并而成。美国除了在联邦政府设立博物馆与图书馆服务协会(Institute of Museum and Library Services，IMLS)之外，很多州也设立了类似的机构，如美国阿拉斯加州教育及早期发展署(Department of Education and Early Development)下设了图书馆、档案馆和博物馆部(Division of Libraries，Archives and Museums)，以统一管理该州的图书馆、档案馆和博物馆[5]。加拿大图书馆与档案馆(LAC)将原加拿大国家图书馆和原加拿大国家档案馆的馆藏、服务和员工的专门技能组合起来，形成一个创新型的整合的知识机构。英国虽然在2011年关闭了英国博物馆、图书馆及档案理事会(Museums，Libraries＆Archives Council)，其相关工作已被移交给英格兰艺术委员会(Arts Council England)和英国国家档案馆(The National Archives)，但英国艺术委员会(Arts Council England)和英国国家档案馆(The National Archives)签署了一份谅解备忘录(memorandum of understanding)，双方就共同愿景做出承诺：为了档案馆、博物馆和图书馆以及利用这些资源的公众利益，要推动信息获取，提高服务质量[6]。
为了适应新的历史环境，克服我国政府管理体制的弊端，我国在21世纪初提出要进行以行政体制改革为核心的政治体制改革。2012年党的“十八大”报告强调“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行，推进政府绩效管理”；2013年十八届三中全会提出：“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务政府。”[7]十多年来，如此反复强调转变政府职能，深化行政体制改革，说明政府在这方面寻求突破的坚定决心。文化体制改革属于行政体制改革的一部分，应该抓住国家行政体制改革的契机，构建有利于我国公共文化事业发展的管理体制。
为了推动我国公共文化事业的长足发展，充分利用先进的信息技术满足长期保存我国文化遗产以及人民群众一站式获取数字文化资源需求，顺应我国行政管理体制和政府职能转变的趋势，借鉴国外文化管理体制的设置，在我国公共数字文化资源整合项目中，有必要构建由文化部和国家档案局共同主导的管理体制。这并不是说要将文化部与国家档案局整合为一个部门，而是要联合这两个政府机构的力量，设置全国公共数字文化资源建设与服务领导小组，并在省以及县市也分别设立相应级别的公共数字文化资源建设与服务领导小组，由该小组具体负责我国的公共数字文化资源整合项目。该小组成员主要来自文化部、国家档案局以及财政部等部门。这种管理体制在资源整合项目中的具体领导方式已经在本书第6章进行了阐述，在此不再赘述。
为了更好地完成某项工作任务，构建由多个部门组成的领导小组并不是一件新鲜的事情。2002年，为了加强对文化共享工程的组织领导，确保文化共享工程顺利实施，在该工程启动时成立了全国文化信息资源共享工程领导小组，由文化部、财政部以及国家图书馆有关领导和人员组成，组长是时任文化部部长孙家正，副组长包括时任财政部副部长金立群、时任文化部副部长周和平，成员来自国家图书馆(时任国家图书馆党委书记、常务副馆长杨柄延)、财政部以及文化部，共享工程领导小组下设办公室，承担日常工作[8][9]。2009年，为了加强对促进中小企业发展工作的组织领导和政策协调，国务院成立了国务院促进中小企业发展工作领导小组，组长是时任国务院副总理张德江，副组长是时任工业和信息化部、财政部的部长以及国务院副秘书长，小组成员来自工业和信息化部、发展改革委、科技部、银监会等十多个机构[10]。2014年10月，为加快推动油气输送管道安全隐患整治，进一步强化油气输送管道安全保护工作的统筹规划、组织领导和政策协调，国务院成立了国务院油气输送管道安全隐患整改工作领导小组，其组成人员来自国务院、安全监管总局、国土资源部、中国石油化工集团公司等十多个机构[11]。而更引人关注的是，十八届三中全会之后，我国先后成立了中央全面深化改革领导小组、中央国家安全委员会、中央网络安全和信息化领导小组，这三个机构均由习近平、李克强担任正副职，体现了我国最高层全面深化改革、加强顶层设计的意志和决心。在数字化、网络化信息环境下，在国家大力发展公共文化服务的时代背景下，借助国家加强顶层设计的契机，为了更好地推动我国公共数字文化资源的建设与服务，设立全国公共数字文化资源建设与服务领导小组具有历史的必要性与可行性。