8.2 构建文化事业单位法人治理结构
整合我国文化事业单位优秀的数字文化资源，为社会公众提供一站式数字文化服务，是在新的历史条件下利用信息技术提高公共文化服务效能和效率的有效手段和方式，虽然我国文化管理体制机制在20世纪80年代进行了改革，但由于面临的社会大环境不同，之前的文化体制机制改革结果很难适应信息化、网络化、数字化环境下的文化服务需求，目前我国的文化事业单位的体制机制阻碍了数字文化资源整合的有效实施。转变政府职能，加大文化事业单位体制机制改革，设计出能够激发和提高文化事业单位的活力、效率、创造力的体制，并进行配套制度的安排，是实现我国公共数字文化资源整合实践可持续发展的现实路径。
20世纪80年代中期，随着我国逐步由计划经济体制向市场经济体制转变，科教文卫等单位的体制开始改革。在这过程中，针对文化事业单位管理体制的效率低下、活力不够等弊端，我国采取了一系列的改革措施，以此来扩大文化事业单位的自主权。这些改革措施取得了一定的成效，使文化事业单位从消极、被动的附属物，逐渐转变为相对独立的实体。但在简政放权的同时，并没有制定与之相适应的新的规章制度，导致部分公共文化机构受少数“内部人”控制，在一定程度上失去了公共文化机构的公益性属性等问题[12]。这些问题根源于计划经济体制下形成的文化事业单位体制框架尚未从根本上打破，以往的改革仅仅局限于政府对文化事业单位管得多或少、紧或松，仍存在两大“症结”：一是文化事业单位与政府之间仍然是行政隶属关系，政事不分、管办不分，政府“越位”现象比较突出，不合理的利益纽带关系不同程度地存在着；二是政府部门存在着一定的“缺位”现象。政府“越位”和“缺位”现象的存在往往导致两种后果：一强调文化事业单位的公益属性，就容易对文化事业单位管得过多，抑制文化事业单位的生机与活力；一强调增强文化事业单位的活力，就容易放松对文化事业单位的应有监管，致使一些文化事业单位过于追求自身利益，忽视公共利益[13]。要跳出公共文化机构“一统就死、一放就乱”的恶性循环，确保文化事业单位的活力和规范，关键是要理顺政府与文化事业单位、文化事业单位与服务对象这两大关系，而组建理事会，建立健全文化事业单位法人治理结构，是理顺这两个关系的制度保障。
文化事业单位法人治理结构是指公共图书馆、文化馆、博物馆、科技馆等提供公益服务的文化事业单位，以实现服务宗旨为目标，由利益相关方共同参与治理的组织架构和运行机制[14]。法人治理结构起源于公司，文化事业单位的法人治理结构借鉴了公司法人治理结构基于委托代理关系和分权制衡原则，二者的决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调，但由于文化事业单位和公司在机构属性、价值取向等方面存在明显差异，两者在法人治理结构方面又有着很大的不同：①目标任务不同。公司法人治理结构的目标是平衡规范公司股东之间、股东和经理之间的关系，实现公司资产的保值增值；而文化事业单位法人治理结构的目标任务是，平衡政府与文化事业单位、文化事业单位与人民群众的关系，实现激发文化事业单位生机活力与强化公益属性的有机统一。②组织架构不同。公司法人治理结构以产权为基础，一般实行股东大会、董事会、经理层的三层架构，另外设立监事会；而文化事业单位法人治理结构一般实行理事会、管理层的两层架构，一般不设监事会。③决策机制不同。公司董事会的席位分配通常根据公司股东所占公司股权的份额而定，公司董事的表决权大小与股份多少直接相关，最大程度地维护大股东的利益；而文化事业单位理事会实行票决制，一人一票，每名理事(包括理事长)表决权相同，少数服从多数，确保文化事业单位的决策能够符合大多数人的利益[15]。
文化事业单位法人治理结构的组织结构一般由理事会、管理层两层构成[16]。理事会是决策和监督机构。理事会的组成体现共同治理的原则，由文化事业单位的主办部门、政府相关部门、文化事业单位代表、服务对象代表和其他有关方面的代表组成。理事会的主要职责是负责本单位的发展规划、财务预决算、重大业务、章程拟定和修订等决策事项，按照有关规定履行人事管理方面的职责，并监督本单位的运行[17][18]。管理层是理事会的执行机构，由文化事业单位行政负责人和主要管理人员构成，馆长由理事会任命或提名。管理层对理事会负责，主要职责是按照理事会的决策，独立自主地行使日常业务管理权、财务资产管理权和工作人员管理权[19]。
法人治理结构要求管理和运营时以相关的政策规章为基础，政策规章是法人治理结构的制度载体理事会、管理层的运行规则，也是有关部门对文化事业单位进行监管的依据。通过章程规范的主要事项包括：理事会和管理层的关系，理事会与管理层的产生、职责、议事制度，法人治理结构必须建立的基本制度，如年度报告制度、信息披露制度、决策失误追究制度、公众监督制度、审计制度和绩效评估制度、党组织建设制度等[20]。总体说来，文化事业单位法人治理结构的核心要素包括三个部分：一是决策层建立理事会制度，二是管理层实行行政首长负责制，三是管理和运行实现“章程化”[21]。建立健全文化事业单位法人治理结构，是文化事业单位管理体制及其运行机制的一项重大改革，是对我国计划经济体制下形成的传统事业单位体制架构的全面冲击，是构建与社会主义市场经济体制相适应的新的文化事业单位体制机制的重大举措，是现代治理理念和治理方式在文化事业单位管理机制和运行机制上的生动体现，有利于激发文化事业单位的活力，有利于完善文化事业单位的激励机制和约束机制，有利于提高文化事业单位的运行效率。
为了进一步在文化事业单位推行法人治理结构，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要明确不同文化事业单位功能定位，建立法人治理结构。这是推动我国公共文化事业管理体制和运行机制创新的重要举措，也标志着我国公共文化事业单位建立以理事会制度为核心的法人治理结构，已经由一个理论问题变成了实践问题[22]。文化部在2014年确立了深圳福田区公共图书馆等10家公共文化机构作为法人治理结构的试点单位。为了贯彻党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的有关要求，加快构建现代公共文化服务体系，2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，再一次强调要建立事业单位法人治理结构，这充分说明了国家建立文化事业单位法人治理结构，加大文化事业单位体制改革的决心。这些政策措施的出台，为推动法人治理结构在我国的文化事业单位的全面推行提供了政策保障，但关联制度的配套衔接不够造成我国文化事业单位法人治理机构试点过程中还存在诸多问题。在目前的文化体制机制改革阶段，仅仅只是对文化领域的体制机制进行改革已很难奏效。因此，必须按照党的十八届三中全会确定的总体设计、统筹协调、整体推进的原则，加强关联制度配套衔接的顶层设计，进一步转变政府职能，在相关领域实施与建立法人治理结构相适应的改革，最终实现法人治理结构在全国文化事业单位的顺利推行。