撤卫设府，加强行政管理

“北据贺兰山，东南带黄河，内有汉唐二渠，险固饶沃。”^[1]“关中之屏蔽，河陇之噤喉……明初既逐扩廓亦建为雄镇，议者谓宁夏实关中之项背，一日无备，则胸腹四肢举不可保也。”^[2]史料高度概括了明代宁夏的军事地位。明洪武三年（1370年），改宁夏路置宁夏府，归陕西行省管辖。五年（1372年）废，徙其民于陕西。九年（1376年）改为宁夏卫，隶属于陕西都指挥使司，后改由陕西三边总督节制。作为明代北方九边重镇之一，宁夏镇作为明朝控御宁夏、贺兰山外内蒙古阿拉善地区及河套地区的重镇，其军事建制特征在整个明代表现得十分明显。

清代各行省下设府，与府同级的有隶属布政使司的直隶厅和直隶州，府属的行政机构为县及与县同级的散厅和散州。^[3]清顺治二年（1645年），沿袭明制，设宁夏巡抚，驻宁夏卫，辖宁夏镇，^[4]领有宁夏卫、宁夏前卫、宁夏中卫、宁夏后卫、同治一城及灵州、兴武、平罗三所（大体为雍正二年始置之宁夏府范围），属陕西都司。^[5]巡抚职掌“宣布德意，抚安齐民，修明政刑，兴革利弊，考群吏之治”。顺治三年（1646年），设宁夏镇标五营（前、后、左、右及城守营），并陆续分设中卫、平罗、灵州、花马池、洪广、兴武、横城、玉泉、广武等营，各营各有分防。康熙四年（1665年），裁宁夏巡抚，归甘肃巡抚管辖。^[6]雍正二年（1724年）六月，川陕总督年羹尧以甘肃河西人口增加为由，请改宁夏、西宁、凉州、甘州四厅为府，其所属各卫皆改为县。十月，设宁夏驻防，以苏丹为宁夏将军，添驻宁夏防兵2200名，添八旗步兵1200名。吏部以宁夏“生齿繁庶，不减内地”，议准将宁夏卫改为宁夏府，其所属左卫改为宁夏县，右卫改为宁朔县，中卫改为中卫县，平罗所改为平罗县，灵寿所改为灵州，宁夏中路厅改为宁夏水利同知，西路厅仍驻中卫，俱隶宁夏府^[7]，仍属陕西。同时，改河西道为分巡宁夏道，监管水利、盐法。宁夏卫不再是沿边地区，废除原军政合一的镇辖卫、所制度，恢复内地所用府、州、县制。

清代的地方政权机关沿袭元制，官职则略依明法，分省、府（州）、县（州）三级，层层统属，达于基层。“府”由司、道领导，辖以州、县，为承上启下之地方行政机构，长官为知府，“掌总领属县，宣布条教，兴利除害，绝讼检奸。三岁察属吏贤否，职事修废，刺举上达，地方要政白督、抚，允乃行”^[8]。知府以下各官分驻境内，之间形成了固定的行政单位——厅与州。虽为固定的行政单位，但不是一级政权机关。府下为县，有知县1人，管理全县的政务、赋役、户籍、缉捕、诉讼、文教等。县下设里社与保甲，这是清代治理地方基层社会的两大机制，前者主要目的在于催督粮务，后者则为缉盗安良，但不属于正式的行政系统。若遇盗贼、匪人、奸宄等事宜，自邻右报知甲长，甲长报总甲，总甲报于知府州县卫。若一家隐匿，其邻9家、甲长、总甲不行首告，具治以重罪不贷。里正与保正由地方上的富户、地主充当，也不是朝廷的正式官吏。

雍正三年（1725年），增设镇守宁夏等处将军、副都统，率满八旗兵驻防宁夏境内。雍正六年（1728年），在查汉托护设新渠县之后，遂以贺兰山一带直抵石嘴子为界，于省嵬营左近增设宝丰县，设知县、典史各1员。雍正八年（1730年），在宁夏后卫花马池增设州同1员，置灵州花马池分州。乾隆三年（1738年），因地震毁坏，新渠、宝丰二县并入平罗。

宁夏府地理位置十分重要，偏居甘肃东北隅，东连延、绥，西接兰、凉，南通平、固，北达包镇和蒙地疆域。明清鼎革，按照州县要缺之必需贤员者，可以分为四等：地当孔道者为冲；政务纷纭者为繁；赋多逋欠者为疲；民刁俗悍、命盗案多者为难。当然，此四等之中“有专者，有兼者，有四等俱全者”。而宁夏府则属“冲、繁、疲、难”^[9]，治理难度较大。府县制的设立将部分少数民族地区纳入中央集权的府县制体系，自此，宁夏地区从侧重军事治理、民族自治向军民综合治理、中央统一府县治理过渡。