政治演变成为印度发展的内生性因素
印度独立以来,随着议会民主制“本土化”不断深入,并不断完善,其内在稳定性基本上保证了国家政权的平稳更替,从而形成了以下政治发展的特征:
(一)沿袭英国议会民主制度并使之逐渐“本土化”
英国议会民主制深刻地影响了独立后的印度政治体制。独立以来,印度的政治制度以英国的政治制度为参照,采用了英国式议会制度。但这种政治制度从印度的国情出发,在印度社会这一特定环境下确立并运转,从而具有鲜明的印度本土化特征。与英属印度时期相比,印度议会制度已经由英国统治印度的工具变为印度自己管理国家的机制,改变了英国人利用议会欺骗印度人民、瓦解分化印度各种团结力量的状况。
印度宪法于1950年1月26日生效。宪法明确了印度为联邦制国家;宣称印度是主权的、世俗的民主共和国;采取英国式的议会民主制;公民不分种族、性别、出身、宗教信仰和出生地点,在法律面前一律平等。该宪法将民主制、联邦制和世俗主义原则融合在一起,[12]从而为当代印度政治发展奠定了法理基础。
该宪法称得上是一部激进的宪法,它不仅明确规定了公民所享有的基本权利,而且在国家政策指导原则中明确宣布国家应成为推动社会经济进步的动力。
众所周知,独立后印度选择联邦制的总根源是古印度留下的多元多维文明。然而,英国殖民者在印度的“分而治之”统治策略顺应并强化了印度多元多维文明的性质;而东印度公司“分封建制”式统治初步体现了联邦制“元素”,殖民后期宪制改革成为印度独立后联邦制宪法的制度根基,印度古代发展史和英国殖民统治史深深塑造了其社会经济结构,殖民者在顺应和改造结构惯性中共同推动了印度政体的变迁。[13]印度联邦主义国家形成是其独立前政治制度“路径依赖”的结果。
当代印度的政治制度与西方国家基本一致,都以议会民主制为核心,涵盖了行政制度、司法制度和政党制度在内的一整套完整体系。总统为国家元首和武装部队的统帅,由联邦议会及邦议会组成选举团选出,每届任期5年。印度宪法规定:总统或邦长在任职期间,任何法院不得对他们提出刑事诉讼或继续进行刑事诉讼,任何法院也不得对他们发出逮捕令和监禁令。
但是,实际上印度总统的职责多具象征性意义,实权掌握在政府总理手中。总统依照以总理为首的部长会议的建议行使职权。以总理为首的部长会议组成印度内阁,作为印度最高行政机关行使国家行政权力。由总统任命人民院多数党的议会党团领袖担任总理,然后再由总理向总统提名副总理及其他内阁成员。名义上议会是国家的最高权力机构,行政机关由议会选举产生,必须对议会负责、报告工作并接受其监督。但事实上,在印度政治运作中,印度的立法机关的实际权力相对弱小。在制定法律、外交事务和财政监督等重要职权上处处受制于行政机关。而印度的行政机关权力逐渐膨胀,掌握了国家的政治、经济、外交、军事命脉,在国家权力结构中处于实际上的核心地位。
议会选举是保证印度政治制度顺利运转的基础。在此基础上,印度的选举制度得到了逐步巩固与完善,选民参与选举的水平和程度也不断提高。因此,以议会民主制为基础的政治制度的建立与实施成为印度独立后国力稳定发展最根本的保障。在印度这样一个种姓、民族、宗教众多、矛盾非常尖锐的国家,多年来并没有发生军事政变和军事独裁政权的现象,完全得益于印度这种现代政治制度,该政治制度的确立和不断完善是印度走向政治民主化的一个重要标志。但是,印度政治制度也存在着诸多缺陷,面临诸多问题与挑战。
印度立法机构采用两院制,由联邦院(上院)和人民院(下院)组成。联邦院共245席,议员由各邦及中央直辖区立法院议员选举产生,任期6年,每两年改选1/3。联邦院每年召开4次会议。宪法规定副总统为法定的联邦院议长。人民院为国家主要立法机构,共545席,每5年举行一次大选。人民院的主要职能是制定法律和修改宪法、控制和调整联邦政府的收入与支出、对联邦政府提出不信任案并有权弹劾总统。而邦议会则采用一院制或两院制,邦的行政长官由总统任命。
依据宪法,印度是三权分立的议会民主制国家,立法、行政、司法体系相互独立又相互制约。印度司法系统与议会和行政建立了相互制衡的关系。司法对行政具有一定独立性但又受行政影响,司法和议会也相互制衡。
印度独立以来,这种司法和议会、行政的相互制约呈现出了不平衡的态势,在议会和行政过于强势的情况下,司法制约凸显了相对软弱的态势。
印度政治制度实行的是议会民主制,名义上议会是国家的最高权力机构,由议会选举产生行政机关,行政机关必须对议会负责、报告工作并接受其监督。(https://www.daowen.com)
尽管印度宪法明确规定印度司法独立。但是,印度司法系统更多地体现出了相当脆弱的独立性与公正性。而且,政治干预司法的现象一直屡禁不绝。印度司法制度独立性和公正性较差使得完善与健全司法体系的任务相当艰巨。
经过70年的实践证明:“印度式民主”是一种低效的民主,与西方式民主差异甚远,“印度式民主”只不过是在形式上为普通百姓建立了一座表达政治意愿的平台而已。
印度最高法院是最高司法权力机关,有权解释宪法、审理中央政府与各邦之间的争议问题等。全国只有一个法院系统,联邦设有最高法院,各邦设有高等法院,县以下设下属法院。最高法院法官由总统委任。总检察长由总统任命,其主要职责是就执法事项向政府提供咨询和建议,完成宪法和法律规定的检察权,对宪法和法律的执行情况进行监督等。
印度是一个联邦制国家,除了司法全国统一之外,在立法和行政两个权力体系中,各邦都设有与中央相对应的机构并拥有相当大的实际权力。[14]
印度中央和各邦立法机关代表的产生,采用直接选举、间接选举和部分代表任命制三种形式。国会联邦院和各邦参议院议员的大部分系间接选举产生,小部分则分别由总统和邦长任命。联邦院和参议院每两年改选其中1/3的议员。国会人民院和各邦立法院实行普选制,议员由选民直接选举产生。人民院和立法院每届任期5年,如被提前解散,则举行中期选举。
(二)“多党林立、一党独大、三权分立”
印度是亚洲地区最早出现政党的国家之一,也是世界上存在政党较多的国家。印度政党是在印度人民反对英国殖民主义、争取民族独立的运动中形成的。随着印度政治的发展,政党竞争逐渐趋向多元化。
印度实行多党制的政党体制,政党分散化、碎片化特别明显。印度政党制度体现出了多党林立、一党独大、三权分立的特征。每个阶级、每个种姓、每个地方邦都有代表自身利益的政党。这种政治架构严重制约了印度政治发展进程,难以从国家层面推行重大决策。
印度独立以来,在印度政党政治发展过程中,国大党发挥了决定性的作用,印度政治社会的变化与国大党的沉浮息息相关。[15]国大党的力量左右了印度各党派势力的对比情况,推动了印度政党政治的不断向前发展。在民族独立过程中,处于领导地位的国大党成为印度国家体制确立的直接推动者。基于分裂的社会结构和公开竞争之下一党独大的局面,民主制推行下的家族政治,在中央和地方两个层面上相互联系又独立运行的政党制度,以及民众在社会矛盾众多、贫富差距悬殊的情况下仍然对国大党情有独钟等特有的政治现象,是国大党过去长期稳固执政的原因所在。然而随着政治社会环境的变化,国大党已逐渐从获得大选胜利、巩固其执政地位的优势变为需要变革和发展的劣势。[16]国大党高度集中的集权体制催生了地方主义的发展,也为地方政党的发展提供了空间。随着国大党力量的不断削弱,印度各政党不断分化、分裂与重新组合。
在印度,过分的中央集权、中央与各邦权力关系的不平衡最终导致了一种不平衡的结果,即政治的联邦化和政党的地方化,而种姓结构的变化亦推动了一大批地方性种姓政党的发展。
联合执政作为政党数量上升在国家治理层面的表现方式,逐渐成为联邦和地方两个层面所认可的权力分享机制,使得更多政党获得分享国家权力的机会,提高了政党联盟的执政稳定性,[17]因此在政党政治碎片化的前提下,也有助于推动有效政党数量上升并保持较高水平。
在普选制下,印度政党介入政治的方式与独立之前有较大不同。在选举中,各党派互相竞争,轮番执政,实现权力的和平交替,从而推动了印度多党政治的日益成熟化。[18]印度实施普选制虽然在一定程度上促进了印度政党政治现代化的发展,但是在普选的运作过程中,各政党将选举政治视为高于一切,同时也带来了一些消极影响。