进一步完善报销程序，解决报销手续繁、程序多、时间长、难度大等顽疾
国务院《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》发布以前，科研人员普遍反映科研经费报销手续繁杂、程序较多、时间过长，“科研人员已被逼成会计”。为解决该问题，《意见》提出了以下解决措施：一是项目依托单位要建立健全科研财务助理制度，“让专业的人做专业的事”，把科研人员从烦琐的事务中解放出来，着力破解一些科研人员反映的“把科研人员逼成会计”的问题。二是项目依托单位要充分运用信息化手段，提高科研管理效率和便利化程度。三是项目依托单位要制定符合科研实际需要的内部报销规定，切实解决野外考察、心理测试等科研活动中无法获得发票或财政性票据，以及邀请外国专家来华参加学术交流发生费用等的报销问题，更好地服务于科研人员。
但是，国务院《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》发布以来的几年时间里，报销程序冗长烦琐的问题仍未解决。笔者通过调研发现，报销制度烦琐、报销占用时间长、报销票据要求不合理等顽疾并未根本改变。
本书结合调研所得资料，对报销程序中存在的问题加以概括，并提出具体的完善措施。
（一）进一步完善公务卡的使用管理规定，在坚持“原则”上使用公务卡的情况下，完善“例外”不使用公务卡的规定，简化“例外”的报销程序
公务卡是信用卡的一种，由财政预算单位工作人员持有，以用于日常公务支出和财务报销业务。公务卡可用于支付差旅费、会议费、招待费和零星消费等，这一点与普通信用卡的授信消费功能具有相通性。同时，公务卡具有与普通信用卡不同的属性，即具有财务管理的独特属性，其能够将财务管理的有关要求与信用卡的授信功能相结合，是一种新型的财务管理工具。在科研经费领域使用公务卡，可以对科研经费支出实时监管，将经费支出纳入有效控制轨道：科研人员在使用科研经费时，直接使用公务卡在发卡银行授信额度内刷卡支付，据此取得发票及刷卡凭证，然后凭借发票和刷卡凭证向单位财务部门申请报销，单位财务审核后将报销款项直接打入该公务卡账户。在整个交易流程中，不使用现金，公务卡的划款信息和公务卡向商户付款的明细信息都可以通过银联网络系统实时向科研单位财务部门反馈，从而做到对科研经费支出的有效监控。
当前，为了规范科研活动支付业务、减少现金结算、强化资金安全、增强透明度、提高资金使用效益，我国开始推行科研项目经费使用公务卡结算制度。财政部、科技部《关于中央财政科研项目使用公务卡结算有关事项的通知》（财库〔2015〕245号），财政部、外交部《关于印发〈因公临时出国经费管理办法〉的通知》（财行〔2013〕516号），财政部、中国民用航空局《关于加强公务机票购买管理有关事项的通知》（财库〔2014〕33号），财政部、中国民用航空局《关于加强公务机票购买管理有关事项的补充通知》（财库〔2014〕180号）及政府采购相关制度都规定，科研项目经费必须使用公务卡进行结算。
本书赞同公务卡在科研经费管理中的巨大作用，也赞同在科研经费结算中统一使用公务卡。但是，凡有原则，就应该有例外。当前我国在运用公务卡结算科研经费方面规定的原则是对的，也是切实贯彻了的，但是规定的“例外”太少，而且规定的“例外”也难以执行，致使“原则”上使用公务卡变成了“一律”使用公务卡，从而造成了一系列的矛盾与问题。
举例来说，“一律”使用公务卡至少具有以下几个方面的缺点：（1）不利于没有公务卡的人员（如研究生）等独立开展科研活动。开展科研活动经常需要研究生和其他辅助人员参与调研活动和参加学术会议，因而有必要支出部分科研经费。如果研究生与指导老师（课题组成员，下同）一起参加会议或者调研，则由老师使用公务卡一起支付这些费用，这没有问题。但是在相当一部分情况下，如果需要研究生单独外出开展调研活动，或者分为几组同时开展调研活动，由于研究生没有公务卡，住宿费、会议费、调研费等就无法报销。对此，变通的措施是，或者每次调研活动均由老师带着研究生去，或者让研究生带着老师的公务卡外出调研。但是，这种变通做法显然存在问题：如果研究生每次出去调研都由老师带着，则老师的精力明显不够，也不利于培养研究生开展独立调查研究的能力。如果让研究生带着老师的公务卡外出调研，则明显违反公务卡的使用规则（公务卡作为信用卡的一种，只限于本人使用），也不利于培养社会的诚信意识。（2）不利于到不具备公务卡刷卡条件的地方从事科研活动。当前我国经济发展水平差异很大，还有不少县级区域公务卡刷卡设备不完善。一些领域的科研活动，如农业领域、地质矿产领域、海洋科考领域等特殊领域，需要到偏僻的地方或者野外从事科研活动，刷卡设施不健全，甚至没有刷卡设备。在这些地方从事科研活动，显然无法使用公务卡。虽然《意见》规定对于这种特殊情况可以不使用公务卡。但是，对于不使用公务卡的情形，科研依托单位为了避免承担责任，通常就会制定严苛的审批程序，导致科研人员尽量避免到这些地方从事科研活动，从而有可能影响科研活动的质量。（3）不利于应付各种突发的情况。是人总会犯些“迷糊”，如有的科研人员出差后才发现忘记带公务卡；是机器也总会出现“错误”，如有的地方本来可以刷公务卡的，但结账那天碰巧刷卡机坏了。一律要求使用公务卡进行结算，岂不难坏了这些科研人员。因为只要一张发票没有使用公务卡，就足以导致全部的差旅费无法报销。
笔者认为，国务院《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》对科研经费结算要求使用公务卡本身并无不妥，问题主要出在科研依托单位坚持了“原则”而忽视了“例外”。因此，具体的完善措施也应该针对这种“例外”而展开。（1）既然“例外”是不可避免的，科研依托单位就应该承认“例外”情形的存在，制定针对“例外”情形的补救措施。例如，针对在不具备刷卡条件的地方从事科研活动的，应当免除使用公务卡；针对科研人员偶尔出现的由于忘记带公务卡而无法刷卡等特殊情形，应当允许使用其他信用卡来代替；等等。（2）积极寻求公务卡的替代措施，允许使用其他银行卡、信用卡或者第三方支付工具进行支付。公务卡确实具有监控科研经费使用的职能，但是也不应将其功能过于神化。事实上，在现代的网络信息条件下，公务卡的现有职能，普通的信用卡乃至普通的银行卡都足以担当。在科研经费支出时，使用银行卡、信用卡一样可以起到监督科研经费的流向、保证其不被滥用等作用。进而言之，现在的网络支付工具（如微信、支付宝等第三方支付工具）也足以起到公务卡的监督职能。科研经费管理中不能因循守旧，抱着公务卡的“大腿”不放。（3）简化“例外”的报销程序。既然强调以课题组为中心，科研依托单位就不应过分“为难”科研人员，要尽量简化“例外”的报销程序。科研依托单位不用担心简化“例外”报销程序所带来的负面效果，毕竟课题组负责人才是科研经费使用的第一责任人，出了问题首先由课题组负责人来承担责任。
（二）完善对报销票据的要求，剔除一些对票据报销的不合理规定
票据是科研经费支出的基本凭证。科研人员在报销时应当提供完整的、合法的支出票据，这一点当无异议。问题是很多科研依托单位对于报销票据完整性、合法性的要求达到了吹毛求疵的程度，致使科研人员叫苦不迭。
举几个例子：其一，报销差旅费时，要求交通费票据必须达到完全闭合状态。例如，从北京到郑州出差，必须有北京到郑州和郑州回北京的车票，以形成火车票的闭合系统。如果出现火车票的遗失（这种现象并不是不可能发生），则整个差旅费都不能报销。这对于科研人员显然是不公平的。其二，错开了增值税专用发票或增值税普通发票导致整个发票都无法报销。我国税制改革后，增值税发票分增值税专用发票与增值税普通发票，区别在于是否能够抵税。在科研项目中，有的支出可以抵税，因此最好用增值税专用发票；有的支出不能抵税，因此用增值税普通发票就可以了。但是，到底哪些支出项目能够抵税，哪些项目不能抵税，科研人员也搞不清楚。于是，该开增值税专用发票的开成了普通发票，而该开普通发票的却开成了专用发票。课题依托单位对此一概不予报销，从而给科研人员造成损失。其三，我国税制改革后，开具发票时不但要开具单位名称，还要开具纳税人识别号以及其他一系列的代码。单位名称不能错一个字，纳税人识别号等也不能错一个符号，否则无法报销。这种发票开起来极为麻烦，因为几十位的代码、符号，错一个都不行。即使只有几十元的消费支出，仅仅开具发票就需要十多分钟，还担心万一开错了。所以，部分科研人员为避免麻烦，对于小额的支出干脆就不再开具发票。不开发票的支出积少成多，对于科研人员自然也是一种损失。
本书认为，科研依托单位对报销单据的不合理要求是违背《意见》的精神的。因此，应当将《意见》简化报销程序、剔除不合理规定的要求落到实处：其一，要求差旅费必须达到闭合状态极不合理，应当完善。在科研人员丢失火车票的时候，只要能提供火车票的订单（如从铁路订票网上订票的记录）就应该允许报销；如果行为人乘坐其他交通工具，如搭乘顺风车，由此而节省了交通费的，只要提供了证明，也应当允许报销。其二，关于将增值税专用发票与普通发票开错的情况，应当采用就低不就高的原则予以报销。所谓就低不就高，是指应该开具专用发票而开成了普通发票，由于该发票不能用来抵税，因此可以选择只报销部分金额的方法；同样，应该开具普通发票而开成了专用发票的，则可以直接使用专用发票予以报销。无论如何，不应该在发票开混的情况下不允许报销。其三，至于其他方面的发票开具的问题，涉及整个发票管理制度的改革问题，由此造成的难题，在科研经费问题上难以取得实质性的突破（笔者本人也经常面临发票开错的窘境）。不过，有一点可以肯定的是，在发票问题上，科研依托单位与科研人员应该建立一种“友好型”的科研协同关系，充分理解、高度重视科研人员的难处，而不是以管理者自居。
（三）简化报销程序，提高报销效率
《意见》也明确提出简化报销流程，提高报销效率的问题。然而，遗憾的是，这一点在现实中落实得很差。在调研中，大多数受访者都反映现在的报销程序更加苛刻，效率更低了。
根据笔者调研得到的资料，现举两个例子加以说明：
（1）报销中需要层层签字，致使程序拖沓、效率低下。
根据某科研单位的报销流程，以差旅费的报销为例，科研人员在调研结束后，将所有票据准备好（差旅费中最基本的是火车票、住宿费发票以及附属票据。除了火车票外，还需要提供购买火车票的证明，即公务卡的刷卡记录。住宿费发票必须区分是专用发票还是普通发票，以及住宿时的POS机刷卡记录。如果有一份票据缺失或者不合格，就无法报销），先找本单位两位同事签字证明，财务人员签字，然后再找主管科研的副院长签字，加盖主管财务的院长的印章。在这个流程中，即使只报销几百元的差旅费，也必须经过六个人的签字确认（科研人员、两位同事、财务人员、主管财务的院领导、主管科研的院领导）。如果相关人员尤其是主管院领导出差，就只能往后延迟。
上述层层签字的程序显然是不合理的：其一，就两位同事的签字而言，颇有些“连坐”的味道。同事如何证明你是否出过差？如何证明你是否从事了科研活动？如何证明你从事的科研活动与拟报销的科研项目有关系？如果同事是“老好人”，给科研人员签字确认，出了问题谁来承担责任？看似权责明确，实则谁都不负责，也都无法负责。其二，主管院领导签字也不合理。因为院领导根本不知道科研人员到底出差了没有，项目中到底有没有这个预算，科研人员到底有没有实施调研活动。[34]在这样的体制下，有的主管院领导就把签字权当作一种权力，在报销的时候卡一下，致使课题制名存实亡；有的院领导不愿意揽权，对于科研人员层报的报销单据一概签字确认，致使监管流于形式。
（2）小额经费支出报销成本过高。
在科研经费支出中，既有科研设备如电脑等比较大额的支出，也有出租车发票等小额的支出。现有科研经费管理规定中，对于小额的经费支出同样要求履行复杂的报销程序，致使报销成本过高。
根据调研所得数据，现以出租车发票报销为例加以说明。在报销出租车发票时，除了发票本身以外，另外需要附上说明，即乘坐出租车发票的具体时间（精确到几点几分）、去何处调研、证明人员等，然后再履行上述的层层签字手续。一张出租车发票不过几十元钱，按照一位科研人员的测算，报销这种发票可能耗费的时间就要一上午。这简直就是浪费时间。除了出租车发票以外，报销邮寄费、书费等小额的科研支出都存在报销成本远远超过报销所得价值的问题。因此，这一类的花费，很多科研人员干脆就自己承担，不再报销了。
要解决上述问题，本书认为，关键是做到以课题组为中心，合理分配各个监管主体的权利义务，赋予课题组负责人更大的权力以使其充分履行主体义务，尽量简化报销程序，把科研人员从烦琐的科研报销中解脱出来。其一，在报销的签字程序上，可以考虑取消两位同事以及主管院领导的签字手续，只保留课题组负责人和财务人员的签字手续即可。事实上，同事以及主管院领导的签字手续既无必要，也不可能阻止科研经费的滥用，徒增科研报销手续。既然我们选择了课题制这种世界范围内通行的科研活动组织形式，就应该充分发挥课题制的优势，以课题组为中心构建科研经费的运行机制，让课题组负责人行使签字权并承担签字的主体责任，以建立权责相统一的责任承担方式，而不是现行的“谁都签字，谁都不承担责任”的尴尬状态。其二，在小额经费的报销问题上，尽量取消烦冗的规定，或者建立小额经费的总额控制制度。例如，书费控制在一定的总额内、邮政费限制一定的总额，在总额内只要提供发票就可以，不再履行层层审批手续，也不要写那么多的“情况说明”。[35]
（四）规范科研助理制度，防范化解科研助理制度的潜在风险
为了做到“让专业的人做专业的事”，《意见》提出增设科研助理制度，为科研人员在项目预算编制和调剂、经费支出、财务决算和验收等方面提供专业化服务，把科研人员从烦琐的事务中解放出来。
但是，从调研中反馈的情况来看，科研助理制度存在以下问题：其一，科研助理制度推进没有达到预期，需要总结原因并完善该制度。在两年多的时间里，大多科研单位并未真正实行科研助理制度，大部分未结项目没有安排科研助理的经费，聘用的科研助理也不熟悉科研报销流程，科研人员主要还是依靠自己的学生或者亲自从事报销活动。其二，科研助理定位不清，存在潜在的风险。由于大多数单位并未对科研助理的职能进行明确界定，如果是课题组自行聘请的科研助理（当然，这种情形下科研助理的收入来源于课题组），自然不愿违逆课题组负责人的意思，无法对科研经费使用的合法性、合理性进行监管，甚至会利用一些专业技能，协助课题组负责人从事一些套取挪用科研经费的行为，或者会协助课题组负责人把有些灰色支出合法化。当然，如果是科研单位统一聘请的科研助理，由于其不专属于某个课题组，其收入来源也与课题组没有直接关系，因而科研助理的职责可能会形成事实上的行政权力，即科研助理事实上领导课题组，决定哪些经费可以报销、哪些经费不能报销，从而动摇课题制的根基。结合我国课题制中本来就存在的根深蒂固的行政化现象，担忧科研助理成为课题组的领导、科研人员再次沦为行政管理的“小媳妇”的情形并非空穴来风。
针对科研助理制度实施中存在的问题，本书提出以下建议：其一，科研单位根据情况自行决定是否推行科研助理制度以及进度，而不应由有关部门强力推动。从现实情况来看，各个科研单位科研项目多少不一、经费来源不同，并非所有的科研单位均需要科研助理，对于经费规模小、科研人员少的单位可以不设立科研助理。科研单位既可以根据需要设立科研助理制度，也可以根据需要废除科研助理制度（如本年度科研项目少、经费规模小等）。其二，科研助理设立方式应具有灵活性，既可以由课题组直接设立，也可以由科研单位设立。课题组可以选择设立专职的科研助理，也可以聘用研究生兼职担任科研助理。同样，科研单位可以设立专职的科研助理，也可以聘请临时的科研助理。其三，就科研助理制度所需经费而言，遵循“谁聘请，谁付费”原则。如果是科研单位聘请科研助理，可以从科研单位行政经费中支出，也可以从科研单位课题经费统筹费用中支出；如果是课题组自行聘请的科研助理，所需经费由课题组从科研经费中支出。其四，就科研助理制度的规范而言，国家有关科研主管部门应当尽快结合世界其他国家科研助理制度的经验和我国的实际，制定出科研助理制度的指导性意见，下发给各科研依托单位，并要求科研依托单位根据指导意见的精神制定具体的实施细则，以明确科研助理的职能、费用来源、权利义务、聘任及解聘程序等问题。其五，就科研助理的基本职能而言，本书的初步意见是，既然是“助理”，当然首先是课题组负责人的助理，而不是科研单位的助理，主要职能就是协助课题组进行科研经费的报销、预算、决算等事务。也就是说，其合理定位应当是协助课题组，而不是管理、监督甚至领导课题组开展科研活动，进行经费报销。至于这种定位有可能带来的风险，即协助课题组负责人从事套取挪用科研经费的风险，应当明确该风险和责任应由课题组负责人承担，这也是由课题制这种科研活动组织形式的特征决定的。
需要特别强调的是，在任何国家和地区，违法犯罪现象都是不可能完全杜绝的。即使是在科研经费运行机制较为顺畅的美国等发达国家和地区，套取挪用科研经费的现象也时有发生。针对违法犯罪行为，有关部门要做到违法必究，即发现一起查处一起就足以应对科研经费领域的违法犯罪现象。千万要避免的是：由于发生了少数人的违法犯罪行为，管理部门就因噎废食，对科研经费的报销制定了越来越严苛、越来越复杂的规则，以此来“惩罚”所有的科研人员。[36]这种“一人得病、全家吃药”的治理科研经费违法犯罪问题的模式本质上还是一种运动化的犯罪治理模式，在严格控制少部分人的违法犯罪的同时，会严重挫伤所有科研人员的科研热情，严重危害创新型国家的建设，从而也是一种得不偿失的治理模式。