遵循“付费者决定”原则，完善横向科研经费管理模式
当前，在横向和纵向科研经费管理模式方面，存在明显的两极分化的现象。对纵向科研课题的经费管理，我国有关部门已经制定了比较明确的、可操作的指导性文件，各课题依托单位也都依据该指导性文件制定了实施细则，管理比较规范（至于如此细致的规范是否合理，上文已进行过探讨）。但是，对于数额远大于纵向课题经费，而且名目繁多的横向课题经费，至今没有制定统一的指导性文件，各个依托单位也很少有详细的管理规范。在这样的情况下，有的课题依托单位财务、科研管理部门对于横向课题经费的管理严格参照纵向科研经费的管理模式，给科研人员过多的干预限制，影响了科研人员争取横向课题的积极性，不利于科研单位服务于社会的功能发挥。有的科研单位则走向另一个极端，为了多争取横向科研经费，或者“以横养纵”，弱化科研依托单位应有的监管职责，对横向科研经费的管理不重视，导致经费支出存在无序性和随意性。[42]
针对上述现象，首先需要明确的是，弱化科研依托单位对横向科研项目应有的监管职责，对其放任不管显然是错误的。也许有人认为，横向科研项目主要是科研人员自己争取回来的，经费怎么用、课题质量如何，都是科研人员和课题委托单位的事情，课题依托单位不应干涉。这种看法显然是不正确的，理由是：（1）课题组成员都是课题依托单位的工作人员，都是以依托单位的名义而不是以个人的名义去承接项目的，科研依托单位才是科研合同的真正主体（另一主体是课题委托单位）。如果课题质量不高，不能有效解决委托单位的问题，会严重影响科研依托单位的学术声誉，进而影响该单位其他科研人员的社会评价和承接其他科研项目的机会；同时，如果存在滥用科研经费的问题，科研依托单位可能还要承担赔偿责任。（2）科研人员在从事横向科研项目的过程中，需要使用依托单位的办公室、仪器设备和其他资产，这一块也需要从横向科研经费中予以补偿。正是基于此，《意见》明确要求，对于科研依托单位以市场委托方式取得的横向科研经费要纳入单位财务统一管理。
其次，把横向科研经费纳入单位财务统一管理，并不意味着对横向科研项目要参照纵向科研项目管理。就法律性质来说，科研依托单位与科研委托单位就横向课题建立的法律关系是平等主体之间的承包合同关系。遵循经济学上“付费者决定”的基本原则，在不违背国家强制性法律规范的情况下，横向课题经费的管理规则应当由课题依托单位和委托单位协商确定，并以合同的形式确定下来。在该合同中，应当充分尊重课题委托单位的意见，课题依托单位不应在委托单位的相关规定以及合同约定之外对科研经费附加更加苛刻的限制条件，尤其是不应把用于纵向课题经费的管理规定直接套用到横向课题经费管理中。
对于横向科研项目管理上的纵向化，从我们的调研中得知，科研人员反映比较强烈的有：（1）在差旅费报销标准上，套用纵向科研项目的标准，而纵向科研项目的报销标准又套用公务员的差旅费标准，从而横向科研项目的差旅费标准在事实上套用了公务员的差旅费标准。例如，高校的副教授以下人员在出差时只能乘坐高铁二等座，坐卧铺时只能乘坐火车的硬卧，不能乘坐软卧，住宾馆时只能选择三星级以下的宾馆等。但事实上课题委托单位的相应级别的工作人员都可以坐一等座、坐软卧等，从而造成课题组成员与课题委托单位工作人员一起出差时的不平等待遇。（2）在差旅费报销手续上，要求一概使用公务卡，造成很多不便。关于公务卡使用中的种种不便，前已述及。问题是如果纵向科研项目中国家基于控制科研经费的滥用以及其他目的，要求使用公务卡具有一定的合理性，而在横向科研项目中也要求使用公务卡就不再具有合理性了。[43]（3）严格限制课题组劳务费、招待费、调研费、设备费等的比例和报销程序，执行中比较僵化。例如，招待费中限制招待人数与人均消费（如50元），购买设备时要求必须使用政府采购渠道等。限制人均消费数额与前述限制差旅费标准一样，看似为委托单位节约了经费，但委托单位并不领情，尤其是一些注重企业形象的高技术企业；必须使用政府采购渠道，不但大大增加了采购成本，也由于手续烦琐而延误科研进程，科研人员不满意，委托单位更不满意。
因此，尊重科研规律，尊重“付费者决定”原则，就应该在不违背国家强制性规定的情况下，在横向科研项目中按照科研合同的约定来管理使用科研经费。[44]换句话说，经费报销是否需要主管副院长、院长批准，是否限制劳务费的最高标准、差旅费的报销标准、设备采购的渠道等问题，应该尊重委托方的意见，而不是科研依托单位的意见，更不应直接套用纵向科研项目的管理规定。这一点也符合《意见》的精神。[45]
【注释】
[1]参见聂常虹：《科研经费，各国如何监管？》，载《人民日报》2015年1月16日第23版。
[2]参见姜涛：《我国刑事政策的实施机制研究》，载《法商研究》2008年第3期。
[3]参见姜涛：《我国刑事政策的实施机制研究》，载《法商研究》2008年第3期。
[4]尽管其也强调保护各方利益，似乎与运行机制术语存在混同，但就制度的本来含义来看，还是偏重于管理层面的。
[5]参见刘波：《基于“课题制”的大学科研经费管理——与美国的比较研究》，载《科研管理》2003年第1期。
[6]参见王永益：《科研课题制与科研经费管理制度改革研究》，载《科学管理研究》2013年第6期。
[7]参见郎雨竹、肖中华：《科研人员假借他人名义套取课题经费的行为性质辨析》，载《中国检察官》2014年第9期。
[8]参见王永益：《科研课题制与科研经费管理制度改革研究》，载《科学管理研究》2013年第6期。
[9]财政部“政府科研经费管理制度改革和创新研究”课题组（执笔刘军民）：《科研管理制度“重创”国家创新力》，载《社会科学报》2013年9月12日第1版。
[10]参见刘武俊：《“桃色新闻”曝科研经费监管之失》，载《法制日报》2011年7月16日第7版。
[11]财政部、全国哲学社会科学规划领导小组2016年9月7日发布的《国家社会科学基金项目资金管理办法》第5条规定：“项目负责人是项目资金使用的直接责任人，对资金使用的合规性、合理性、真实性和相关性承担法律责任。”
[12]参见李俊杰、周震：《高校人文社科科研经费管理的问题成因及对策分析》，载《高教探索》2012年第4期。
[13]参见陈志武：《科研经费：由谁出？如何出？》，载《南方周末》2012年6月14日E31版。
[14]我国已经充分认识到该问题的重要性，并着手进行改革。国务院总理李克强2014年1月22日主持召开国务院常务会议，决定改革中央财政科研项目和资金管理办法。会议指出，要把政府引导支持和企业主体作用有效结合。财政资金积极支持基础前沿、战略高技术、社会公益和重大共性关键技术研究，建立财政投入与社会资金搭配机制。对市场导向类项目突出以企业为主体，自主决定研发方向、要素配置等。此外，强化资金监管，建立科研信用“黑名单”制度，杜绝一题多报、重复资助等现象，消除行政化定项目、分资金的弊端。
[15]参见李艳霞：《高校横向科研经费管理研究问题与对策》，载《山西财经大学学报》2012年第1期。
[16]财政部“政府科研经费管理制度改革和创新研究”课题组（执笔刘军民）：《科研管理制度“重创”国家创新力》，载《社会科学报》2013年9月12日第1版。
[17]如《国家社会科学基金项目经费管理办法》（2007年4月公布）对劳务费有明确的规定：“劳务费：指在项目研究过程中发生的支付给直接参与项目研究的在校研究生和其它课题组临时聘用人员等的劳务性费用。劳务费的支出总额，重大项目不得超过项目资助额的5%，其它项目不得超过项目资助额的10%。”
[18]例如，高校部分教师除了为晋升职称以外，没有足够的动力提高科研质量，也不去争取更多具有战略意义的纵向科研项目，或者去承担具有原创意义的基础研究课题。
[19]财政部“政府科研经费管理制度改革和创新研究”课题组（执笔刘军民）：《科研管理制度“重创”国家创新力》，载《社会科学报》2013年9月12日第1版。
[20]陈洪转、刘思峰、方志耕等：《科技工作者视角下的高校科研经费使用问题与对策研究》，载《科技进步与对策》2010年第21期。
[21]财政部“政府科研经费管理制度改革和创新研究”课题组（执笔刘军民）：《科研管理制度“重创”国家创新力》，载《社会科学报》2013年9月12日第1版。
[22]财政部“政府科研经费管理制度改革和创新研究”课题组（执笔刘军民）：《科研管理制度“重创”国家创新力》，载《社会科学报》2013年9月12日第1版。
[23]财政部“政府科研经费管理制度改革和创新研究”课题组（执笔刘军民）：《科研管理制度“重创”国家创新力》，载《社会科学报》2013年9月12日第1版。
[24]陈洪转、刘思峰、方志耕等：《科技工作者视角下的高校科研经费使用问题与对策研究》，载《科技进步与对策》2010年第21期。
[25]财政部“政府科研经费管理制度改革和创新研究”课题组（执笔刘军民）：《科研管理制度“重创”国家创新力》，载《社会科学报》2013年9月12日第1版。
[26]参见李艳霞：《高校横向科研经费管理研究问题与对策》，载《山西财经大学学报》2012年第1期。
[27]李艳霞：《高校横向科研经费管理研究问题与对策》，载《山西财经大学学报》2012年第1期。
[28]参见羊春乔：《常给科研殿堂掸掸灰》，载《检察风云》2013年第12期。
[29]参见杨秋波、钟鸣：《遏制科研腐败亟须完善立法规定》，载《检察日报》2011年11月1日第3版。
[30]参见徐英军：《我国科研合同责任的立法不足及其完善》，载《中州学刊》2012年第1期。
[31]参见熊丙奇：《行政放权是治理科研经费腐败的第一步》，载《东方早报》2013年10月15日A15版。
[32]参见《〈关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见〉问答》。
[33]如《武汉理工大学章程》第116条就规定：“教育发展基金会尊重捐赠方对捐赠资产的使用意愿，接受税务、财务主管部门依法实施的税务监督和财务监督，接受社会公众的查询、监督。”
[34]在现有的体制下，主管院领导都是兼职，自身还有繁重的教学、科研任务，根本不可能对本单位每一位科研人员的科研活动和科研经费使用情况完全了解。有的单位要求科研人员每次出差都要报批，实践中也是做不到的。
[35]在该问题上，有关国家的财务包干制可以为我们提供借鉴。如美国对于外交人员出差就有财务包干制度，按照商务舱标准统一核定总费用标准，出差时直接领取该笔费用，节省下来的归自己所有。美国前驻华大使骆家辉先生第一次到中国赴任，就乘坐了经济舱，从而节省了商务舱的费用。我国可以考虑建立这种财务包干制度。例如，开展科研活动需要从北京到广州出差4天，根据正常的往返飞机票票价、住宿费、伙食补贴、市内交通费，确定一个包干的经费额度（如6000元），那么不管其是否乘坐了飞机、住了酒店，是否有相应的发票，只要他能提供确实去广州出差的证明，就应该将6000元直接支付给该科研人员。
[36]例如，有学者提出建议，“科研机构加大对科研经费的监管审查力度，力求每一笔经费的用途和去向都审查清楚；同时加大对课题组负责人滥用和挪用科研经费的问责力度”，参见刘武俊：《“桃色新闻”曝科研经费监管之失》，载《法制日报》2011年7月16日第7版。本书认为，“建议科研机构加大对科研经费的监管审查力度”是对的，但要求“力求每一笔经费的用途和去向都审查清楚”是不可能的。因为从科研经费运行机制的根本目标出发，提高科研经费的使用效率既包括产出最大化，也包括投入最小化。科研经费用途广泛、零碎，要求查清每一笔去向在现实中并无可能。“课题组负责人对科研经费中的所有违法犯罪问题负全责”也是过于苛刻的。实际上，科研经费运行机制中涉及多方主体，问题非常复杂，有些问题是课题组负责人难以控制的，如部分课题组成员使用假发票等，这些问题课题组负责人难以发现，让其负完全责任显然是不公平的。正确的做法是考虑各自的职能定位，合理划分课题组负责人和课题组成员之间的职责权限，各负其责。
[37]参见俞陶然：《上海经费新规为啥让科研人员“感动”》，载《解放日报》2016年1月9日。
[38]《推出科研项目与科技经费管理“七条新政”》，载国家科技成果网，2016-04-07。
[39]财政部：《〈关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见〉问答》。
[40]财政部：《〈关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见〉问答》。
[41]因为没有科研奖励的时候还可以落个为国家免费作贡献的好名声。
[42]参见李艳霞：《高校横向科研经费管理研究问题与对策》，载《山西财经大学学报》2012年第1期。
[43]虽然有观点主张“不论纵向科研项目，还是横向科研项目，经费支出均应采用公务卡结算”（参见羊春乔：《常给科研殿堂掸掸灰》，载《检察风云》2013年第12期），但这是不了解纵向项目与横向项目不同的法律关系、没有正确区分设立课题者的不同意志基础上的“建议”，不具有合理性。
[44]全国政协委员贾康在2016年“两会”上的提案：《关于尊重科研规律，在横向课题经费管理中去行政化的提案》，http：//www.71.cn/2016/0302/867450.shtml，2017年12月31日访问。
[45]《意见》明确要求，对于科研依托单位以市场委托方式取得的横向科研经费，由依托单位按照课题委托单位的要求或合同的约定管理使用，除了要纳入单位财务统一管理以外，不再采取纵向课题经费的管理模式。