二、治理

治理，即英文中的“Governance”，源出拉丁文和古希腊文，有控制、引导和操纵之意。^[12]就词义而言，虽然治理与“Government”（意为统治）一词字面差距并不大，但其含义却有着很大不同。两相比较，统治更加强调政府作为出台政令和享有权威的唯一实体，而治理则强调包括“政府、私营部门、非政府组织和公民等各种主体在内的共同参与公共事物的管理”，是“各种社会主体不断调和和相互冲突的目标并自愿地采取一致行动达到共同目标的过程”。^[13]简言之，治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是一种持续的互动。^[14]与之相比，统治所祈求的是一种建立在传统政治结构和官僚体制下的“善政”，而治理所要达到的则是政府—社会—民众这三者之间协调互动的最佳状态，可称之为“善治”。

随着大公司和垄断财团的兴起，大批来自东南欧移民的涌入以及工业化和城市化的迅猛推进，南北战争后的美国社会正经历着历史性剧变：由过去较为单一的农业社会逐渐转型升级为一个高度复杂的工业社会。在传统的古典自由主义和这一时期在美国大行其道的社会达尔文主义这两股思潮的双重作用下，绝大多数美国人依然笃信贫富地位差异乃是个人能力强弱的反映，与社会和国家无关。特别是其中的商人阶层，“他们对政府甚少祈求”，“自由放任是他们的全部所需”，而“自1868年至1897年的30年间，政府这架机器却少有创新”。^[15]实际上，政府自身不仅缺乏创新，而且行政效能也很低下，根本无力应付社会变局，上自中央，下至州市的各级政府也因各类腐败丑闻而丧失公信力，成为民众眼中大公司利益的保护者和同谋者，美国社会进入了一个无序混乱和弱肉蚕食的丛林状态。在此大环境下，资本主义体制也愈发显现出其野蛮而富于攻击性的一面，社会失范、道德滑坡、价值错乱、人际倾轧。因此，当西奥多·罗斯福于1901年递补因被暗杀而去世的麦金莱（William Mckinley）继任总统时，摆在他面前的首要任务便是如何有效整治社会紊乱，提高政府的综合治理能力。

透过食品药品纯净运动可以发现，上自罗斯福总统和以维利为首的监管机构官僚、下至以黑幕揭发记者和城市新兴专业人士为主体的所谓“新中产阶级”，抑或以妇女改革团体为代表的社会团体，乃至食品药品业界都不同程度地介入和参与了推动政府针对食品药品进行立法监管的过程。就此而言，1906年《联邦食品与药品法》和《联邦肉类检查法》实为各方利益平衡、博弈和妥协的结果，虽不一定令每一方都全然满意，但却能使各方利益实现最大化，达致相对均衡。如果把政治决策理解为一个各方力量共推互动和互相挤压的过程，以罗斯福为首的美国政府所扮演的就是一个在各方利益争夺中调和鼎鼐的角色，它所代表的是公权力部分，而其他则是以公民或公民组织名义参与政治决策过程，它们代表了来自民间的声音和私权力部分。与中西方古代政府公私不分，统治者视国家为私产的观念不同，现代政府不仅其权力为民众所赋，而且它所代表的公权力与民众所代表的私权力之间既要做到界限分明，又要能够有效勾连这两者，实现双方互动，从而服务于最终的施政目标。阿瑟·林克和理查德·麦克考密克合著的《进步主义》一书就高度评价美国政府在罗斯福担任总统期间作为社会冲突的调和者这一有别于以往的职能创新。^[16]进而言之，罗斯福于1904—1906这两年内带领共和党政府以强有力的立法行动，推动包括食品药品在内的各项政府监管措施的实施，实际上反映了美国政府权力日益集中的趋势，而与之对应的则是削弱了旧时代的州权。^[17]通过这一系列社会改革运动，联邦政府作为宪法所认定的最高权力机构，在权力上不仅得到了切实巩固，而且有所扩张，充分体现了社会转型背景下政府职能的自我完善。

综合上述，食品药品纯净运动体现了美国社会的进一步成熟和政府—社会—民众这三者之间关系的调整和利益再分配。在这场运动中，它们之间既有各取所需的一面，又共存于美国既有的政治框架之下。就美国政府而言，提升治理能力是它能够顺利解决各种社会问题，平衡经济快速发展与政治相对滞后这两者鸿沟的必然反映和内在需求，其结果则是进一步完善了政府的综合协调能力和利益纠偏机制。美国政府的社会治理能力自此之后日益提高，政治结构和政府运作也更趋稳定。