国会早期的单项立法
美国19世纪下半叶以工业化和大城市的涌现为其主要社会发展特征，相较于农民，已经离开土地的城市居民更加迫切需要一部全国性监管法律来保障他们生活中的食品药品安全。州立法的局限性也使人们认识到全国性立法的必要性。在就是否需要国会进行立法上，共识大于分歧。
若要追溯美国联邦政府于何时开始关注食品药品安全，1820年制定的美国《国家处方集》以及在费城建立的一所旨在培养熟悉药品标准的专门人才的药学院可视作其开端。[9]但这些举措并未缓解美国社会假药横行的状况。美墨战争期间（1846—1848年），由于部分医治伤员的进口药系掺假药品以及由此所导致的军队“非战斗性减员”将假药问题推至风口浪尖，民众要求国会立法的呼声也更为高涨。在此背景下，1848年，就在结束美墨战争前一周，詹姆斯·波尔克总统（James Polk）签署了由俄亥俄州参议员爱德华斯（T.O.Edwards）起草的《进口药品法》。这是美国国会颁布的第一部药品监管法律，目的在于禁止掺假药品的进口，有学者也将此法视作“为联邦政府涉足药品管理和保护消费者权利开了先河”[10]。
从1848年颁布《进口药品法》至1906年通过《联邦食品与药品法》，国会参众两院的议员们相继提出各种食品药品立法议案，共达103部之多，其中的关键法案有9部，而19世纪结束前共有4部重要法案出台。[11]
1848年的《进口药品法》虽开了美国联邦政府食品药品监管之先河，但由于其主要针对进口药品（也就是国外市场），对美国国内市场则显得鞭长莫及。1879年，在第45届国会第三次会期上，来自宾夕法尼亚州的国会众议员亨德里克·怀特（Hendrick B.Wright）提出了首部以国内市场，尤其是州际食品贸易为对象的《怀特法案》。虽然该法案已经含有禁止掺入对人体健康有害成分的条款在内，但它并未严格界定诸如“食品”、“掺假”等专业术语的内涵，也未授权任何联邦机构具体执行，取而代之的则是把检测食品药品是否掺假的责任推给了消费者，这显然不切实际。[12]
《怀特法案》颁布后的21年时间内，国会展开了大规模的食品药品立法活动，大致可以分作两个阶段。
1879年至1890年为第一阶段。在此期间，有8部法案从国会各委员会中提出。分别是1880年《比尔法案》，1882年《弗劳尔法案》，1886年《麦克马斯法案》、《格林法案》、《人造黄油法案》与《弗雷德里克法案》，1888年《李法案》和1889年《福克纳法案》。在这些法案中，《李法案》首次将“伪标”（Misbranding）概念列入禁止条目，目的在于防止生产者在商品标签或标识上弄虚作假，这已经与1906年《联邦食品与药品法》第八部分首段中“伪标”条目的功能性定义极为相似。从最终结果来看，在这些法案中，只有1886年的《人造黄油法案》脱颖而出，获得参众两院一致通过而成为法律。该法以征税方式作出了有利于传统黄油生产者的规定：对人造黄油生产商抽取每磅两美分的税收以及向人造黄油生产商、批发商和零售商分别征收每年600美元、480美元和48美元的营业许可证费。[13]1886年夏秋之季因人造黄油问题而在美国引起了一场大讨论，这场争论实际上已经“不仅是利益之争，而且也涵盖了对公共卫生的重要思考”[14]。
笔者认为，《人造黄油法案》背后所反映的已非单纯经济利益之争，或者说，传统黄油生产者试图通过国会立法来保障自身竞争优势的经济考量中已掺杂有来自政治乃至道德的外部因素在内，从而使其成为一个社会意味十足的综合性话题。当时国会记录所保留的部分议员发言就能很好地说明这一点。一位来自缅因州的众议员认为“人造黄油将挤走优质黄油”[15]，另一位来自纽约州的众议员则干脆认定“人造黄油行业是罪恶行业，越早根除就越对我们有利”[16]。
1890年至1899年为国会立法的第二阶段。此阶段为19世纪末最后10年，共有5部法案在国会中提出，分别是1890年《派道克法案》、1891年《派道克法案》、1892年《爱德蒙斯法案》、1893年《海奇法案》和1898年《福克纳法案》。相比于前一阶段立法，这几部法案主要由参议院提出。其中，1891年《派道克法案》在此期间占据主导地位。
与州立法相比，这20年间的国会立法表现为以下两方面特点。第一，立法对象遵循食品—药品—综合性食品药品的演进轨迹，且食品药品内部也存在一个由单一性（比如具体针对茶叶、咖啡、黄油、内服药和外服药提出议案）向综合性发展的趋势。这既和人们对食品药品各自内涵的认识逐步深化有关，也与同一时期美国经济社会的发展和转型分不开，相应说明了立法活动其实是一种社会经济发展态势的必然反映和内生需求。第二，立法进程的渐进性和稳定性。如果从1848年算起，《联邦食品与药品法》的最终颁布历经58年，中间有上百部法案提出。这不仅充分说明联邦立法的长期性和艰巨性，也体现了美国立法者们在涉及与国计民生有关的一些重要立法时的审慎、严谨、周详。甚至也可以说，立法进程相对于社会经济发展速度的“慢半拍”反而能够让立法过程最大限度地得到全民参与。通过在“原则”与“妥协”之间找到平衡点，降低立法和实际执行时的制度成本。
即便如此，立法之所以会延宕也有着不容回避的原因。一方面，联邦法律难以出台与当时美国政府自身治理能力的低下有关。食品药品掺假在性质上已经属于公共卫生事件。与传统危机有所不同，公共卫生牵涉面广、涵盖范围大，并且由于具备较高专业性而需要专门处理手段和应对方案。这些已不是个人所能应对，而是需要有一个运转自如、快速高效的政府才能胜任，但当时的美国政府并不具备这方面能力。另一方面，19世纪中叶以后的强势国会也造成立法、行政与司法这三权平衡结构中行政权力的羸弱，加之传统州权者对于联邦权力扩充所持的一贯疑虑，联邦政府无法也无力应付和解决食品药品掺假问题，这也是为何南北战争后美国食品药品立法多出自各州而非联邦的深层次宪政原因。不同利益群体之间的相互杯葛也是一大要因，这里面既有传统食品生产者与新兴食品生产者为争夺市场份额的相互倾轧，也和生产者与消费者之间的不同利益表达和诉求有关。立法滞后一定程度上或许也与时人对食品药品掺假问题的严重性估计不足有着莫大关联。[17]
也应看到，随着时机成熟和各方利益的协调，《联邦食品与药品法》最终于1906年由罗斯福总统签署生效而成为全国性法律，这不仅是19世纪各州立法和国会立法的成果体现，也开创了新型的联邦监管体制，标志着美国食品药品监管联邦化的初见端倪。