监管联邦化的实现
“语言是法律发生作用的媒介”[50]，来自民众的诉求和法律制定过程中的各方博弈最终都被浓缩在通过某种特定语言所表达的法律文本之中。因此，对《联邦食品与药品法》和《联邦肉类检查法》这两部法律的文本分析也就显得十分有必要。
（一）《联邦食品与药品法》的文本分析
《联邦食品与药品法》除去开头一段申明颁布本法宗旨外，正文内容共计13条，以下分述之。
“本法旨在防止掺假、伪标，或有毒有害食品、药剂、内服药品及溶液的生产、销售或运输，规范交易行为，并用于其他目的”[51]，这是《联邦食品与药品法》立法意图的明确宣示。具体说来，《联邦食品与药品法》的监管对象集中针对三类行为：“通过掺假使产品低于购买者所预期的质量标准；本身就有毒或以染色、防腐为名添加有毒物质而危害人体生命健康；伪标或商标中的产品信息（性能、质量、源产地和生产者）虚假而误导公众。”[52]《联邦食品与药品法》将掺假和伪标作为重点整治对象，强调真实性和消费者之于产品信息的知情权，这些说到底都是为了回应公众要求联邦政府应负起保护消费者免遭掺假食品药品欺骗的呼吁，也说明美国联邦政府明确了自身的职责和定位。或者说，《联邦食品与药品法》的立法宗旨是对林肯总统（Abraham Lincoln）于1863年11月19日葛底斯堡演说中“民有、民治、民享”的法律确认。
正文第一条题为“掺假食品或药品的生产”，内容主要涉及如何处理掺假食品药品生产者。条文首先从法律层面认定那些“在任何准州[53]或哥伦比亚特区生产任何一种本法界定的掺假、伪标的食品或药品的行为都属违法行为，违反此项规定的行为者即构成犯罪。一经定罪，法院将判处500美元以下罚款，或监禁一年，或二者并处。屡犯者将被处以1000美元以下罚款，或监禁一年，或二者并罚”[54]。第一条虽无长篇大论，但其言简意赅中却透露了三个方面的关键信息：食品药品掺假行为不再仅仅是道德层面的良心善恶问题，它已经是触犯法律的违法行为，《联邦食品与药品法》也为判定行为性质提供了坚实的法理依据，厘清这一点犹如搭建好埃及金字塔的底座，为美国日后应对食品药品掺假和保护消费者权益奠定了法律基础，此其第一，也是首要方面；其次，法条明确宣示其法律效力适用于包括首都华盛顿在内的整个联邦范围，这也就是前文一再提及的美国食品药品监管实现了由州内自主向联邦化监管的层次升级，其实质在于为联邦政府日后能够有效因应食品药品掺假问题扫清法律障碍，提升了联邦政府的综合治理能力；法律也规定了对违法者施以何种处罚的权力应由法院掌握，法律和作为司法机构的法院不是静态摆设，而是社会矛盾和冲突的调节器和减压阀，不同阶层和阵营中的人们都能通过法律武器来维护自身权益，最大限度地避免矛盾激化和社会动荡。
题为“州际掺假食品贸易”的第二条则在上述基础上提出对州际贸易中掺假食品药品的处理意见。该条款规定：“禁止将任何一种本法规定意义上的掺假、伪标食品或药品从其他州、准州、哥伦比亚特区或任何其他国家引入到任何州、准州、哥伦比亚特区或运到任何其他国家。任何人将任何一种本法规定意义上的掺假、伪标食品或药品，从任何州、准州、哥伦比亚特区运输或交运至其他州、准州、哥伦比亚特区或任何其他国家；或在任何州、准州、哥伦比亚特区接收来自其他州、准州、哥伦比亚特区或任何其他国家的任何一种本法规定意义上的掺假、伪标食品或药品，并且接收后为了赢利或其他目的，将未开封的原包装物品寄给其他任何人；在哥伦比亚特区或美国领土上销售、打算销售任何一种掺假、伪标食品或药品均构成犯罪。法院对首犯将处以200美元以下罚款，再犯者将被处以300美元以下罚款，或一年以下监禁，或二者并处。”[55]美国食品药品纯净运动之所以将全国性监管作为奋斗目标，其重要原因便在于此前州一级立法所暴露出来的各自为政及其面对州际贸易中违法行为的疲软无力，而《联邦食品与药品法》则顺势解决了这一法律难题，这无疑也是顺应美国社会经济发展总体趋势的一大利好。
第三条题为“规章及条例”。条文并未如维利所预期的那样将化学局立为食品药品监管的唯一主体，而是将财政部、农业部、商务与劳工部[56]作为食品药品市场的共同监管主体，赋予这三者一同享有为执行《联邦食品与药品法》而制定统一规章和条例的权力。笔者认为，《联邦食品与药品法》虽然没有将化学局作为唯一的监管主体，这对维利来说似乎有所损失，但分散监管权力一定程度上却有助于各部门之间的制约与平衡，避免法律沦为“花瓶”、“附庸”以及某一监管机构一家独大后垄断整个市场话语权。上述三个部门的负责人也需收集与检测如下食品药品的样品：“在哥伦比亚特区或美国领土任何地方生产或打算销售的食品和药品，以未开封包装在生产或制造州以外的州销售的食品或药品，收到来自外国或打算运往外国的食品和药品，应提交给任何州、准州或哥伦比亚特区卫生、食品或药品官员检测的食品或样品，任何国内或外国港口要求用于国内贸易或在美国与外国港口或国家间进出口的食品和药品。”[57]
第四条题为“化学检测”。其意在对食品药品是否违反本法关于掺假或伪标的规定进行专业鉴定，法律将此项权力赋予维利领导下的化学局。法律规定“如果化学局一旦检测出任何一种食品或药品的样品已属掺假或伪标时，农业部部长有义务向样品提供者发出通告，而后者则根据上述规章及条例有权要求召开听证会了解相关情况。如果发现样品提供者确实有违本法规定，农业部部长则应立即将事证呈交相应地区检察官，并附上有检测分析者或官员正式宣誓证明的样品分析或检测结果副本。法院判决后，应当将结果以上述规章及条例规定的形式公开发布”[58]。
接下来的第五条题为“法律程序”。它要求农业部部长必须向地区检察官报告任何违反《联邦食品与药品法》的行为，任何州、准州、哥伦比亚特区负责食品或药品的官员应当向地区检察官提供违法证据。地区检察官则负责为实施本法规定的处罚，及时向相应法院提起诉讼程序及控诉。[59]
第六条题为“定义”，主要是对《联邦食品与药品法》中的食品和药品这两个关键概念进行界定。《联邦食品与药品法》在涉及药品概念时提出所谓“国家标准”，即《联邦食品与药品法》中所使用的药品概念以美国《国家药典》或《国家处方集》中所认可的药品名录为准。列入两者之中任何一项国家标准的药品和制剂都将受到法律保护，而未列入者也将意味着无法受到法律保护。与药品不同，《联邦食品与药品法》在对食品概念进行界定时并未制定统一的官方标准，而是比较宽泛地将包括糖果和调味品在内的所有可被人类或其他动物所食用的食物和饮品都列入食品范畴。[60]不论怎样，仅从定义来看，《联邦食品与药品法》中的食品定义沿用此前伊利诺伊州1899年所颁法律中对食品概念的宽泛解释，将食品界定为包括所有用于人类或动物的食物、饮品、糖果和调味品。[61]这也说明《联邦食品与药品法》与此前各州立法在法律沿革上有一定的衔接性。
第七条题为“掺假物品”，第八条题为“伪标物品”，这两款分别详细说明了食品药品在哪些情况下可被视为掺假或伪标，先来看看法律是如何界定掺假药品的。
《联邦食品与药品法》认为符合下述两项条件之任何一项的药品都系掺假药品。其一，以《国家药典》或《国家处方集》认可的名称销售，但按《国家药典》或《国家处方集》的标准检验后发现药品规格含量、质量或纯度不符合标准者。其二，药品规格含量、质量或纯度标准与《国家药典》或《国家处方集》确定的标准不符，且未明确标识于瓶子、盒子或其他容器等外包装上。[62]这两项法律规定除了继续强调《国家药典》和《国家处方集》的权威性外，重点指出药品销售时的各项标准应与其宣传内容一致，也就是药品广告信息本身务必确保真实。如此规定的主要目的是为了应对专利药广告进行虚假宣传，欺骗广大消费者，使消费者购买时有能力做出正确判断，这也正面呼应了《联邦食品与药品法》保护公共利益的立法宗旨。
对于何为掺假食品，法律列数了六种情况。其一，与其他物质混装，因而降低、减少质量或规定含量，或对其质量、规定含量产生有害影响；其二，如果某种食品中的物质全部或部分被其他物质所替代；其三，食品中有价值的成分全部或部分被提取；其四，以混合、涂色、碾压成粉末、涂层或染色等方式对食品已有损坏或劣质状况有意掩盖；其五，含有任何有毒或有害成分，可能使该食品有害人体健康。但为了运输食品而使用防腐剂，需以机械方式、水中浸泡或其他方式祛除防腐剂，且在遮盖物或包装上印有祛除防腐剂指示的除外；其六，包含部分或全部肮脏、腐烂变质的动植物，或无论是否经过加工都不适合作为食物的动物；或是利用患病动物或非因屠宰而死的动物制成。[63]这六个方面基本涵盖了当时美国食品掺假的各种“怪现状”，也充分反映了维利的关注重心确实是在食品而非药品。法律条文更是对食品从生产、运输到最后销售的整个全过程作了巨细靡遗的规范，突出强调食品生产和运输时要严格依照作业流程，不能因为消费者的无知而在其中“耍伎俩”，应诚信经营、翔实告知消费者有关产品的准确信息。若站在立法者角度对立法作某些适度揣测，《联邦食品与药品法》的规定相较于维利不无极端的完美要求已有所妥协，它一方面并未完全否定防腐剂在食品生产和运输过程中的运用（这实际承认了现代化大生产对食品工业的冲击乃无法回避的历史趋势这一事实），另一方面也要求生产者注明防腐剂的使用情况及其对人体健康可能产生的危害，这其中既有法律原则的宣示，也为生产一线留有转圜余地。
《联邦食品与药品法》第七条也对糖果生产中的掺假情况作了一定的说明。法律规定“如果糖果中含有石膏、滑石粉、白土、重晶石云母、铬黄或其他矿物质，或有毒的色素或气味，或其他有毒有害成分，或任何葡萄酒、麦芽酒、烈性酒或其混合物，或麻醉药都将属于掺假糖果”[64]。从该条款后半部分可以看出，立法者之所以要特别提及酒类和麻醉品，旨在防止不法商贩将专利药混入糖果，而后利用虚假广告吸引儿童的注意力。
第八条主要聚焦于食品药品的伪标问题。法律首先对适用范围作了明确说明，即《联邦食品与药品法》中的伪标概念适用于所有说明食品药品成分或所包含物质的声明、设计、图案包装、标签，或在某方面误导消费者的食品药品，还适用于依生产制造的州、准州或国家规定为伪标的任何食品药品。法律分别针对食品药品在哪些情况下属于伪标产品作了详细说明。在药品方面，其一，若某一药品实系模仿他者或者销售时以其他药品名称冒名顶替；其二，包装中标明的成分已全部或部分被移除，并将其他物质放入同一包装内凑数，或包装标签没有声明含有酒精、吗啡、鸦片、可卡因、海洛因、优卡因、氯仿、印度大麻、水合氯醛、退热冰以及这类物质的衍生物或配制品含量。[65]很明显，这两项细则说明也主要针对专利药，特别是内中含有的酒精等10种致瘾物质。[66]
伪标食品则包含四个方面。第一，某一食品系模仿他者或在销售时冒用其他食品名称，这一点与上述伪标药品中的相关条款类似；第二，如果食品商标误导和欺骗购买者，或声称是一种外国产品而事实却并非如此，或包装中标明的成分已被全部或部分移除，而将其他物质放入同一包装内，或包装标签没有声明含有酒精、吗啡、鸦片、可卡因、海洛因、优卡因、氯仿、印度大麻、水合氯醛、退热冰以及这类物质的衍生物或配制品含量；第三，如果食品有外部包装，食品成分以重量或尺寸度量时，在包装中却并未明白和准确地说明；第四，食品外包装或标签对该食品成分或其所包含物质的综述、设计、图案描述错误，或在某一特定方面对消费者进行误导，但如未含有附加的有毒有害成分则不被视为掺假或伪标。[67]
第九条“制造商的保证”规定：“只要经销商能与相应批发商、制造商，或其他在美国居住的当事方签订保证书，指明这些物品不是本法规定意义上的掺假或伪标物品，经销商就不会被起诉。这些保护性的保证书应当包括把这些物品卖给经销商的一方或各方的名称和地址。”[68]
第10条题为“查封原始包装”。该款规定“掺假或伪标的食品、药品或溶液正从一个州、准州或属地运往另一个州、准州或属地销售，或已经运输还未卸货、未销售或原包装尚未开封，或已在哥伦比亚特区、准州、美国属地销售或要销售，或已运往国外销售，或打算销往国外，可在物品被发现地的美国地区法院起诉，并通过虚假宣传罪的定罪程序没收这些物品。如果判定该物品为本法规定意义上的掺假或伪标物品、有毒有害，即按法院指令销毁或出售该物品。如果按照指令出售物品，除去诉讼费用及其他费用，所得将上缴美国财政部”[69]。
第11条则将目光转向进口食品药品的检测。相比之下，英国、法国和德国早已制定对进口食品药品的检验措施，该条款既是对消费者权益的保护，也能提升美国产品在质量上的竞争力，而此前由于缺乏强有力的联邦监管，美国的掺假食品药品不仅损害国内市场秩序和民众健康，而且也使美国产品的海外声誉蒙羞，这一点突出体现在世纪之交美、德两国的肉类检疫争端中。《联邦食品与药品法》建立起覆盖全美的联邦监管体系，立法者也试图借助法律手段来保障美国进口食品药品的安全，以免美国沦为他国倾销劣质食品药品的“天堂”。也正因为此，该款规定：“财政部部长应当根据农业部部长的不时之需，将正在进口或要进口到美国的食品药品样品交给农业部部长，同时通知所有人或收货人，所有人或收货人可以会见农业部部长提出证据。”[70]法条重点强调对食品药品进行检测后，如果发现这些食品药品属于本法规定中的掺假或伪标产品、有毒产品、对人体健康有害的产品、属于禁止进口的产品、在其生产国被禁止或限制销售的产品、任何准备进口美国的食品药品样品在接受检查时根据本法被认为是掺假的产品，都应拒绝该产品入境。货物被拒绝入境或运输而产生的仓储、装卸及劳务费用均由所有人或收货人承担，不支付这些费用会导致对该所有人或收货人以后进口的货物进行留置。
第12条“定义及责任”则是对“准州”（Territory）和“人”（Person）这两个概念进行了说明。《联邦食品与药品法》中的“准州”包括美国属地，“人”在本法中则根据不同情况既是单数也是复数，包括法人社团、公司、社团和协会。解释和执行本法规定时，任何代表或受雇于某法人社团、公司、协会的官员、代理人或其他人的作为、不作为或疏忽，如属于其工作或职责范围，就应当被视为该法人社团、公司、协会以及此人的行为。[71]
最后一条为“生效日期”，规定《联邦食品与药品法》自1907年1月1日起实施并生效。[72]
综上所述，不难理解《联邦食品与药品法》为何要以在当时最为严重的掺假和伪标问题作为主要整治对象，其主要目的就在于通过全国综合性监管立法以保障消费者的产品信息知情权，这已不仅是政府单纯的宏观调控行为，而且也是其在治理能力提升基础上对民众合法权益的有力保护，凸显了美国政府的责任意识。
（二）《联邦肉类检查法》的文本解读
以篇幅而言，《联邦食品与药品法》无法和《联邦肉类检查法》相提并论，后者内容可谓洋洋洒洒、蔚为大观。
《联邦肉类检查法》共分五个部分，每一部分之下则又细分，这使它比《联邦食品与药品法》的规定更为翔实，仅是第一部分就涵盖多达24个方面的具体内容。因此，对《联邦肉类检查法》的述评将以其重点条款为主。
《联邦肉类检查法》第一部分题为“检验要求、掺假和伪标”，其第一条为定义，主要针对法律中所涉及的一些概念进行解释。在重点阐述《联邦肉类检查法》对掺假和伪标这两大概念的解释前，先来看看其他一些辅助性概念，包括对公司、州、商务、肉制品等词义的使用说明。值得注意的是，《联邦肉类检查法》中“州”这一概念除了指美国版图中的各州之外，也涵盖波多黎各，而领土概念则包括除了巴拿马运河区之外的关岛、美属维尔京群岛、美属萨摩亚群岛等美国所控制的海外领地。
与《联邦食品与药品法》相似，《联邦肉类检查法》对于掺假的规定也着重于肉类或肉制品中是否含有任何对人体健康有可能造成危害的有毒物质，但若这些有毒物质并非外在人为添加（不排除肉类本身携带某些有毒物质），且其数量对人体健康并无危害时，《联邦肉类检查法》则认为这种情况不属于掺假。如果肉类或肉制品中含有任何一种添加的有毒物质（法律特别提到化学杀虫剂、食品添加剂和色素这三种物质），肉类或肉制品的整体或部分已经受到污染、腐化，食品包装环境不卫生而导致食品本身受到污染，肉类或肉制品的整体或部分系因死亡而非屠宰，法律则认定肉类或肉制品属于掺假食品。[73]《联邦肉类检查法》一方面重视肉类或肉制品生产环节的环境卫生；另一方面也把重点放在肉类或肉制品中是否含有对人体健康有害的外来添加物质上。
《联邦肉类检查法》中的伪标概念主要关注两个方面：肉类或肉制品的商标中是否含有会误导消费者购买行为的信息；其名称是否仿冒其他肉类或肉制品的商标。
第一部分第三条题为“肉类和肉制品的检验”。为了防止辛克莱《屠场》中所描述的芝加哥联合屠场内肮脏的生产环境和政府检验人员的松弛怠惰再次发生，该款规定“农业部需在肉类或肉制品被屠宰和生产之前对其进行严格检验，如发现疾病征兆，则需进行隔离屠宰”[74]。第四条则规定“农业部需对那些因病死而即将被屠宰的动物进行尸检，如果符合法律规定，将盖以‘检验和通过’的印戳，反之则盖以‘检验和污染’”[75]。第12条规定“农业部需对美国出口的肉类或肉制品进行检验，以确保肉类或肉制品的出口安全”[76]。
第二部分题为“肉类加工及相关工业”。该部分共含五条，其中的第五条最为重要。它规定“《联邦肉类检查法》的效力适用于整个联邦内各州”[77]，这从法律适用层面解决了此前各州立法中由于若干协调和不统一所引起的州际贸易壁垒和各州之间的相互攻讦，有利于美国国内肉类和肉制品市场的稳定和健康发展。[78]
第三部分题为“联邦和州的合作”。这部分旨在前述法条基础上进一步规范联邦和州在实施肉类和肉制品监管时的各自责任、义务和相互合作过程中的有关事宜，这样做可以使联邦化监管真正落到实处而不至于成为一纸空文。法律首先认定保护消费者免遭掺假和伪标之害乃联邦政府的施政目标之一，这就在法律上明确无误地提出了政府责任这一今人已经耳熟能详的概念。其次，法律指出以农业部为首的联邦政府机构对肉类和肉制品负有主要监管职责，而各州监管机构则应在技术条件、人员配备和实验室设备等方面与联邦监管机构进行配合，尽量避免联邦和州之间就监管权责而产生不必要的“误会”。[79]
第四部分为“补充条款”，第五部分为“杂项”，旨在对前述条文进行一些补充性说明和解释。
根据对法条的梳理，可将《联邦肉类检查法》的着力点归纳为以下几个方面：家畜和家禽屠宰前必须经过检验（事前检验）；家畜和家禽死后的尸体必须经过检验（事后检验）；制定屠宰场和肉类加工厂的卫生标准（规范生产环境）；授权美国农业部对屠宰场和肉类加工厂进行监督和检查（建立以农业部为主干的联邦监管体系）。
综合来看，《联邦食品与药品法》和《联邦肉类检查法》在三个方面体现了美国食品药品安全监管的联邦化。第一，检查制度的确立。《联邦肉类检查法》规定国会每年拨款300万美元用于肉类和肉制品检查，检查人员有权在无论白天还是晚上的任何时间段内对肉类和肉制品进行检查。[80]第二，产品商标标识。《联邦食品与药品法》和《联邦肉类检查法》高度重视消费者对于产品各方面信息的知情权。两部法律对此可谓不厌其烦、再三强调产品商标中的文字应准确说明产地、原料以及是否添加防腐剂等关键信息。第三，法律执行。制定法律的最终目的在于执行，根据《联邦食品与药品法》的规定，农业部化学局负有监管食品药品市场的权力，而对肉类和肉制品检查的责任照常归口农业部，并由其所属动物局具体执行，农业部部长、财政部部长和劳工部部长共同执掌《联邦食品与药品法》所赋予的监管权力。之所以这样设计，其目的就在于既可充分发挥和吸收各部长处，也能做到相互制衡和协调，最大限度地发挥《联邦食品与药品法》的法律效力。