早期立法的绩效

制定和颁布法律在某种程度上仅仅只是法律过程的开始，其绩效评估需要以实际运作中的表现来衡量。那么，前述各州和国会立法的实际执行情况又如何呢？

首先，各州立法只适用于州内贸易，面对跨越州界的州际贸易则无能为力。对企业来说，最大限度赢利和降低成本是其生产的动力源泉。各州之间监管法律的不统一和监管机构的各自为政事实上也增加了企业生产成本。因此，不管是传统食品生产者还是新兴食品生产者，都渴望能有一部跨越各州边界的全国性综合食品法律以缓和日益增多的经济纠纷。^[18]其次，以亨氏公司、大西洋和太平洋食品公司（A＆P）、克罗格公司（Kroger）等为代表的大型食品生产企业和零售商也希望以联邦名义颁布法律，打击掺假。在他们看来，缺乏一部联邦层次的全国性综合监管法必然导致相互之间的嫌隙，从而增加生产和运输成本，而统一的联邦法律将在这些方面克服各州立法的诸多弊病，更好地保障他们的经济利益和在市场竞争中相对于小生产者的优势地位。再者，许多州虽然制定了法律，但法律终归只是文本，具体操作情形却参差不齐。1880年至1900年间，只有半数州最终建立了相应的监管机构，而其余各州颁布的法律则仅仅是一些所谓“橱窗法律”。由于经费有限和专业人员不足，这些州的监管力度也十分松弛，甚至根本就不存在。^[19]

回顾这一阶段美国国会和各州的立法工作，立法者的初衷始终包含着来自经济利益与公众福利这两个方面的考量。前者既包括美国在与欧洲国家贸易竞争中需要坚决维护的国家经济利益，也不乏国内市场上各界业者的自利经济动机。后者则主要体现为在一个变动社会中，政府如何以其资源通过立法措施逐步介入像食品药品这样的公共领域，并在各方利益博弈的过程中切实保障公众食品药品安全这样的基本民生权利。

众多国会议员所提的立法议案也由最初的单一食品法案逐渐向综合性食品药品法案迈进，这也体现了美国社会对食品药品掺假问题的认识深化以及民众意识的提高。从法律和社会之间的关系来看，19世纪中后叶的美国食品药品立法是各州和国会针对美国社会发生巨大社会变迁后的“回应性”立法行动，旨在缓和社会矛盾，平衡各方利益，实现美国由农业社会向工业社会的平稳过渡。它既是对北美殖民地以来食品立法传统的延续，也很好地体现了社会转型时期美国社会发展的时代特色，可谓融传统与创新于一体。

由于受到宪政机制下联邦和州共同分享权力这一原则的影响，即便19世纪美国联邦政府由于治理能力低下导致社会管理缺位之时，州政府也能及时应对，承担起本州内的食品药品监管任务。但州立法在执行过程中却遇到来自州界和法律授权的掣肘，对于19世纪中叶以后日益增多的州际食品药品贸易则显得无能为力。因此，对于全国性监管法律的迫切需求也就成为美国食品药品监管发展的必然趋势。然而，相比于其他分支立法，食品药品立法的公共性十分明显。南北战争后的美国食品药品立法就很好地体现了美国公共政策制定过程中利益的多元性、博弈性以及各利益群体参与性的特点。