州议会的立法措施

前文已有述及，部分州远在独立前的殖民地政府时期就已颁布若干监管法令，禁止一切食品掺假行为，保障殖民地内部的食品供应和对外出口。对各殖民地来说，对外贸易的稳定和长久事关经济命脉。即使是在革命后，各殖民地虽然已经转为初生的美利坚合众国内部的一个州，但革命的发生并未改变各州政府在食品立法中所占的主导地位。同时，鉴于对外贸易在独立早期对美国经济所具有的重要性，与殖民地时期的法律相似，各州所颁布食品法中的大部分条款依然主要关注那些新生共和国经济重点仰赖的外贸商品。从立法原则来看，各州立法者仍如独立之前，在立法时以英国通行的普通法为依据。这也就不难理解为何英国著名法学家威廉·布莱克斯通（William Blackstone）于1803年出版的《英国法释义》一书在19世纪初的美国仍然发挥着重要作用。在实际立法层面，马萨诸塞州于1785年就颁布了首部适用于涵盖所有食品的反掺假法律。其他州则相继效尤，也制定了适用于本州内部的类似法律。18世纪的最后15年，许多州都已经拥有属于自己的食品法。以弗吉尼亚州为例，该州早在1786年就已颁布法律严惩食品掺假。但总的来说，从18世纪末至19世纪中叶，各州的食品立法比之于原有殖民地时期，改动和变化的幅度并不大。^[2]

南北战争结束至19世纪末是各州食品药品立法的集中期，特别是1880年至1900年的20年间。各州加快立法进程其实也是与此时美国铁路交通的飞跃发展直接相关。1869年，第一条横贯北美大陆的“联合太平洋—中央太平洋铁路”胜利接轨。其后20年，另外四条贯通东西的铁路相继修建。这五条铁路大动脉的贯通辅以19世纪70年代斯威夫特发明的冷冻新技术，使跨越时空界限的大规模食品运输成为可能。这一新技术将此时迅速崛起，并形成规模化生产的中西部芝加哥、圣路易斯等肉类屠宰加工中心与东部城市连为一体。技术条件的进步降低了生产成本和交易费用，但也使消费者面对市场一体化后的食品生产和销售更加无所适从，因为他们基本不具备对于食品安全的专业判断能力，而政府相比之下则有着充足人力和良好实验设备来保障消费者对于食品信息的知情权。因此，各州在原有法律基础上进行了增删修订以适应时代变化和经济发展的需求。法律修订目的在于要求生产者务必准确标注食品的各项信息，特别是成分中是否含有化学添加剂和防腐剂等消费者不易察觉的物质。弗吉尼亚州就分别在1878年、1886年和1890年三次对原有的1786年法律进行了修订。19世纪的最后15年，弗吉尼亚州制定了大量食品法以有效遏制食品掺假。1889年，明尼苏达州通过法律禁止销售掺假焙粉；控制酪的生产；要求地方卫生委员会任命检查员，对于“为食用而宰杀的所有牛、羊和猪进行详细检查”，禁止向未满16岁的儿童出售香烟或烟叶；控制牛奶、黄油和干酪的质量纯度。^[3]根据罗尔的研究，“到1900年，几乎每个州都已通过一部纯净食品或纯净乳制品的法律”^[4]。

此外，食品工业内部“新”、“旧”食品生产者之间的激烈竞争也是推动各州食品立法的一大动因，这其中又以黄油（Butter）生产者和人造黄油（Oleomargarine）生产者的竞争最为典型。人造黄油于1869年由法国化学家梅热·莫里埃（Mège-Mouriés）所发明，19世纪70年代引入美国。^[5]由于其生产快速，价格相对便宜，传统黄油生产者感到新产品将会对自身经济利益造成极大威胁。为此，他们不仅污蔑人造黄油是“伪造油脂”，还通过向州政府施压的手段试图以立法来干预人造黄油贸易，而部分州政府也确实颁布监管法律，规定人造黄油不得使用于公寓楼、监狱和餐馆中。^[6]除了黄油生产者和人造黄油生产者的矛盾外，本地屠户联合部分牛仔指控来自芝加哥的灌装牛肉属于不安全食品，游说州政府对其进行检查。类似摩擦也发生在纯威士忌酒生产者和混合威士忌酒生产者之间，双方都指责对方所生产的威士忌酒对于消费者来说是不纯和不安全的。姑且抛开食品安全本身不论，若单纯从市场角度来分析，在自由竞争状态下，一种更新且更为便宜的替代产品无疑会刺激原有食品生产者通过作为第三方的政府监管以有利于自己的方式，来重新获得竞争中的优势地位。^[7]

综上所述，各州在进行食品立法时主要受到这两个因素的影响：以消费者为主要对象的公共利益和以生产者为主的经济利益。不管动机如何，法律的颁布至少在本州内部能够起到一定监管作用，马萨诸塞和明尼苏达两州是这方面的典范。它们不但颁布了配套法律，而且也建立了相应的法律执行机构，并保障其经费预算，州法院为了配合监管也制定了针对掺假行为的经济和刑事处罚条款。^[8]虽然有如此“表率”，但也不可否认各州立法仍存在非常明显的缺陷和不足。这种困境既有法律适用性层面的问题，也与各州自身的经济实力和重视程度有关。