三、监管

监管一词来源于日本学者对英文词汇“Regulation”的精心翻译，国内学者也常以规制或管制对位翻译。^[18]虽然译名有所不同，但其词义所指和本质内涵则无多大差别，皆有控制、管理和规训之意。需要说明的是，通常意义上所说的“经济监管”（Economic Regulation）——其领域除涵盖价格和市场准入之外，也包括卫生、安全和环境等领域。^[19]

从定义来看，“规制”强调的是政府主体通过各种手段对市场运行、企业行为和个人偏好所作的调整。日本学者植草益（Maso Uekuso）在其著作中将规制区分为“私人规制”和“公的规制”这两种类型。前者以父母对子女的管教最为典型，一般发生于私人领域和私人关系中。后一种则主要是“由司法机关、行政机关以及立法机关进行的对私人以及经济主体行为的规制”^[20]。其对象往往是作为公权力主体的国家运用经济、法律和行政手段对企业、消费者以及市场运行机制等进行的干预和利益再分配。史普博（Daniel F.Spulber）的定义则认为监管“是由行政机构制定并执行的直接干预市场配制机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为”^[21]。截至目前，应用最为广泛的监管概念来自于芝加哥大学经济学教授、1982年诺贝尔经济学奖得主乔治·斯蒂格勒。他在1971年发表的一篇论文中指出，“作为一种规则，监管常常是企业自己争取来的，监管的设计和实施主要是为企业自身利益负责”，“经济监管理论的核心使命就在于发现监管过程中的受益者或受害者，政府监管所采取的主要形式以及它对资源分配的影响”。^[22]斯蒂格勒的监管概念对后世有着深远影响，奠定了“利益俘获”（Interest Capture）这一监管理论重要分支的学理基础。

比照上述定义，食品药品纯净运动体现的是美国政府针对经济运行所施加的有效而合理的监管。就某种程度而言，政府如何应对大公司和大财团实际上已经成为19世纪末、20世纪初美国社会各阶层激辩的话题。尤其是罗斯福继任总统后，政府监管不唯针对食品药品行业，也涵盖了铁路、公路、水运、电报、电话、城市公用设施等领域，遍及当时美国社会经济生活中的各个主要部门。“从世纪之交直至‘一战’前的进步时代，政府对经济的监管已经在联邦和州这两个层面急遽扩张。”^[23]政府监管的主要目的旨在驯服已经出现诸多问题的经济“巨兽”，缓解由于“工业文明综合征”所导致的社会裂缝和剧烈矛盾，使其回归正轨，维护社会稳定。它表明以罗斯福为首的美国领导人对工业时代经济运行规律的准确认识和把握，以及在新的时代背景下主动改善政府、企业、市场和个人这四者之间关系的努力。刘易斯·古尔德的评论也印证了罗斯福作为一名伟大政治家在面对新挑战时所展现的灵活度与务实性，“他是一位实用主义政治家，懂得不能仅仅跟从于国会中的共和党议员亦步亦趋”^[24]。在《新国家主义》这篇著名的讲辞中，罗斯福明确提到，“这已变得十分清楚：我们必须对资本进行政府监管，不仅包括铁路在内的公共服务公司，同时也包括所有从事州际贸易的公司在内”^[25]。作为其任内重要幕僚之一的赫伯特·克罗利（Hebert Croly）就曾这样评价——贯穿于罗斯福整个改革事业的核心理念是他心中“国家的信念”，罗斯福“不仅是一个改革主义者，更是一个国家主义者”^[26]。

相比于其他学说，监管理论将有助于更好地认识在一个急剧变动的转型时期，联邦政府、市场、食品药品业界和消费者这几大要素主体是如何以宪法为依据，在维护各自原则基础上进行妥协和博弈的？进而言之，涉及美国全体民众生命健康的公共福利政策是怎样出台的？或者说，政府监管的实施不仅单涉食品药品，它还反映了变动社会中的美国宪政机制是如何应付新问题以回应各方诉求，从而达到巩固统治、满足业界利益和民众权利这三者之间的“策略性平衡”（Strategic Balance）的。