“有头无臂”的体制及其成因
国民制宪议会主要通过三部法令，对旧制度行政体制进行了全面改革。1789年12月14日法令设立市府，并详细规定了市镇官员的选举原则，界定了市镇权力。同年12月22日法令将全国划分为85个省，确立省、区、市三级行政单位，每级行政单位均设行政议会、政府与检察官，并规定了公民选举权和被选举权的纳税标准。1790年1月8日颁布《国民议会关于行政部门组建的说明》，界定了行政组织的基本原则。[8]
根据上述法令，新的地方行政体制有两个基本特点。第一，强调地方自治，主要表现在以下方面。首先，市镇享有极宽泛的权力，有权分摊和征收税款、领导国民卫队、维持地方秩序、召集军队、宣布戒严等。而省府的权力很小，无权征税，只能负责摊税以及一般的公共事务。其次，市府相对自由，只需接受上级行政部门的一般监督（simple tutelle），而省府必须接受严格的行政监管。[9]新体制的第二个特点是，中央政府不干涉地方行政。1789年12月22日法令规定，在省行政部门和最高行政权力之间不设任何居间权威（autorité intermédiaire）。[10]所谓“居间权威”指的就是类似旧制度督办官的中央派官。这意味着中央将不往地方派出任何官员，而地方事务则完全由民选官员组成的政府负责。
因此，新旧体制之间最显著的区别表现在：1789年之前，地方官员都由中央下派，1789年之后则全由地方选举产生。[11]19世纪史家米什莱形象地把1789年改革创立的体制称为“有头无臂”（une tête sans bras）的制度。[12]
这套体制在学界备受指责，被认为是革命初年行政无序且缺乏效率的根源所在。[13]这些批评不无道理。制宪议会对地方采取放任态度，必有其弊端，不仅法令执行不力，而且地方政府时常挑战上级部门的权威。不过，制宪议会并非没有看到这些问题。代表弗朗西就曾警告过，行政无序可能会导致又一场革命：“历史证明，一场革命能重生帝国，但是第二场革命则会毁灭整个国家。”[14]另一位代表沃布朗也强调了树立中央行政权威，建立强政府的紧迫性。在他看来，这不仅能解决行政无序，更是有助于维持社会的整合：
对公共事务具有最严重威胁的就是行政缺乏统一性；关键要建立一个强有力的政府；我们还不曾有这样的政府，如果行政官员不尊重冠以法律之名的行政命令，那么我们就不会有这样的政府；如果民众组织不断干涉政府的行为，我们也不会有这样的政府。没有法律的独裁，就不会有政府，没有政府，这个2500万人的社会就无法延续下去。[15]
尽管如此，议会也没有放弃分权的立场。当时，尽管危机频仍、骚乱不断，地方抗命不遵的情况也屡屡发生，但议会并未下派专员，予以直接干涉。据统计，有关下派特派员的讨论，前后仅有6次，而且没有一次讨论不引起与会代表的争执，最后“居间权威”也没有重建。[16]
不仅如此，随着革命局势的不断恶化，中央职权非但没有扩大，权力非但没有趋于集中，议会反而不断把救国措施和革命法令委托给地方市府，中央政府被逐步架空，分权趋势愈发明显。
根据1791年1月27日法令，只有市府有权审核过往人员的通行证，并负责监控流动人口。地方国民卫队的士兵或军官若发现某人的通行证有问题，都有权将此人扣留审问，无须上报。[17]该法令将事权重心放在基层政府，完全绕开了省府与中央政府的监管。立法议会期间，最典型的放权措施莫过于1792年7月11日颁布的《祖国在危急中》。该法令不仅授权地方行政议会进入永久会期，彻底废除制宪会议对会期的严格限制，而且采取了一种明确绕开中央政府、诉求民众的方式来救国。细检法令全文，可以发现，几乎没有一项条款涉及中央政府理应承担的职责，相反地方政府却可以在不得到中央政府授权的前提下，为本地国民卫队配备武器弹药。[18]该法令落实后，地方市镇实际成了一个个小型武装共和国，取代了国王的中央政府，而成为救国的主要力量。中央权力彻底让位于地方权力。[19]
根据传统解释，革命时期的集权本质上是一种应对革命危机而采取的临时手段。[20]综上所述，这个看法有待商榷。革命初年的情况表明，形势越危急，议会越依赖平民，权力下放的倾向越明显。本文认为，导致议会固守分权的原因有观念、政治与制度三个方面。
在观念上来说，这主要受反对中央派官、争取地方自由思潮的影响。这股思潮的源头可追溯到路易十四统治末年。[21]在圣西蒙公爵、费奈隆主教、博埃维里耶公爵等一批自由派贵族看来，督办官体制本质上是一种以国王一人之需求取代社会需求的不公正的制度。他们试图寻找一种更能有效反映公益的行政制度。于是，要求取缔督办官、设立地方议会逐渐成为众多开明思想家的共同呼声。在这方面，重农学派做出了决定性的贡献。他们不仅创立了“集体行政管理模式”，[22]还塑造了一种以财产为基础的新的政治身份。[23]财政总监杜尔阁在《论市镇管理》中较为完整地概述了这种全新的行政模式。[24]此种自由行政的思想在一场始于18世纪70年代的外省议会改革中逐步得到落实。[25]另外，又由于受到旧制度末年对行政集权批判的影响，督办官成为众矢之的。[26]史家埃玛纽埃里统计了1700份陈情书，发现约有17％的陈情书直接或间接地批评了督办官体制。[27]特鲁瓦地区的陈情书要求全面彻底地废除督办官体制。[28]马德莱娜－图尔南教区的陈情书认为由督办官负责行政，于国家而言是一项开销极大的事情，于百姓则是一种让人不安的制度。[29]正是在这个意义上，史家勒费弗尔认为，路易十六的臣民所希望的与其说是掌握中央政权，不如说是争取地方自治。[30]1789年的改革实现了近一个世纪的诉求，满足了对地方民主和地方自由的呼吁，很得民心。正如时人所言，此项改革“一举废除专制最可怕的代理人”，而国家由此获得新生。[31]
其次，对改革最直接的影响来自1789年夏天爆发的市镇革命。巴黎民众攻占巴士底狱的消息在一周内便传遍全国。各地民众纷纷仿效，攻占城堡，烧毁地契，推翻旧政府。这场自发的平民革命无疑从根本上捣毁了旧制度的根基。地方行政全面瘫痪。卡昂、苏瓦松、亚眠等地的督办官纷纷弃官出逃。[32]于是，民众自发组建了临时政府与国民卫队。7月13日，巴黎选举人在市政厅集会，成立常设委员会，并决定组建一支国民卫队。[33]热窝当和弗朗什－孔泰等地区也成立了类似的组织。[34]正是在这样的背景下，制宪议会着手进行行政改革。代表米拉波认为法国应仿效美国，让地方民众自己来决定“组建市镇的一切细节问题，……而我们不能命令他们”。尽管不少代表认为此举有联邦化的危险，但议会最后还是采纳了米拉波的建议。[35]正如当时一份陈情书所言，如果议会废除这些民众自发组建的政府，那么必将会有一场暴动。[36]所以，地方分权体制实际上是对平民革命和市镇革命的认可。
在制度方面，制宪议会的代表由于深受传统观念的影响，依旧认为国王是国民的代表，是国家统一的凝聚力，所以他们保留了国王，并赋予他一定的实权。但是同时他们又认为必须终结旧制度的行政集权，为此就把曾经为国王垄断的行政权完全委托给选举产生的地方官员，以实现行政权的“碎化”（l’émiettement du pouvoir administratif）。[37]所以，实行权力下放，本身就表达了议会对行政集权的警惕。在讨论省区划分时，制宪议会代表布硕提议省的数量越少越好，这是因为：
在所有地方，政府都可比作饿狼，贪得无厌，不断吞食一切，如果你们想要在它周围安放75条或是85条小狗，看管它，那么这些狗就会被它吃掉；但是，相反，如果你们放出了32条守门犬，它就会害怕，就会退缩，羊群就得救了。[38]
中央是“饿狼”，民众为“羊群”，地方政府权力越大，越能让“饿狼”害怕，“羊群”也就越安全。可见，地方政府在承担日常行政事务的同时，也扮演着钳制中央权力的角色。根据相关法令，地方政府可以直接向议会请示地方政务问题，事先无须征求中央各部部长的意见。另外，制宪议会曾设法令委员会，本希望解决法令执行不及时或执行不力的问题，但不久该委员会成了受理地方问责中央政府官员的机构。制宪议会不仅听之任之，而且对那些对抗上级权威的地方市镇也甚少追究。[39]
事实上，这套分权体制也符合1789年的革命需要。反对绝对王权，废除特权，实现政治权利的平等与经济自由，这是第三等级的共同心愿。而在这一目标下，有产者与平民之间的矛盾并未显现。对前者来说，经济自由无疑利于工商业的发展。对平民而言，这让他们不但有机会能实现自己的抱负，也可以摆脱长期遭人诟病的行会制度。而政治平等的吸引力更加无法抗拒。根据1789年12月22日法令规定，法国不再有等级差别，政治权利只与财产有关，与出身无关。而在当时人的观念里，财产被视为个人能力的体现，只要有能力，人人都可以致富。可见，经济自由与政治权利平等被不可分割地结合在一起，为有产者和平民组成的第三等级构建了一幅未来世界的蓝图。他们有共同的目标，一起组成了反对特权和绝对王权的政治同盟。1789年夏天的市镇革命实际上也表明有产者只有依靠平民的力量，才能粉碎旧制度，并维持对绝对王权所取得的胜利。
从上述几个方面来看，废黜督办官，抵制“居间权威”的恢复，实行较为彻底的权力下放，既是对呼吁地方自由的回应，也是扩大政治参与、实现政治民主的表现，是对民众利益与平民革命的认可。当时，第三等级内部的分裂尚不明显，共同的政治诉求使有产者和平民携手对抗旧制度的行政集权。这便是这套“有头无臂”的体制得以存在的根本原因。这就决定了，在革命初年，集权实际上是不合时宜的，所以像罗伯斯庇尔或比约－瓦伦这些后来力主集权的革命者即使意识到行政权极端碎化的问题，也没有提议重建中央集权制度。[40]