行政权威的恢复与革命政府的建立
尽管1789年体制满足了革命初年的社会政治需求，但体制的内在张力却不容忽视。问题的根源在于观念和现实之间存在着不可调和的矛盾。尽管制宪议会仍把国王视为国家的化身与国民的代表，但事实上国王已经无法代表这个国家了，因为国家早已按照新的原则实现了彻底的再造。这些原则被写进了《人权与公民权宣言》，也体现在纳税选举体制上。国家也不再是国王的私产，国家的存在乃是因为它肩负保障平等的公民得以享受公民权利的使命。其次，国王尽管在理论上是全国最高行政长官，有权任命六部部长，但实际上他无法控制行政体制，因为除了部长、军事长官和大使以外，所有官员都是由人民选举产生的。最后，尽管国王被称为“国家的第一位公务员”，但与整套行政体制格格不入，因为他是唯一一位世袭的、不需要对委托人负责的，且神圣不可侵犯的公务员。所以，从某种意义上来说，观念落后于现实的发展，观念是陈旧的，而国家与社会已经经历了重生与再造。观念与现实的发展不能步调一致，这是行政改革不彻底的主要原因之一。进一步完善体制，清除旧制度的残留，在所难免。从这方面来看，1792年8月10日推翻君主制的革命不仅不是偶然的，而且也势必会推动新一轮的行政改革。[41]
8月10日革命当晚，议会便着手改组中央政府。韦尼奥代表特别委员会，提交法案，提议废除国王的行政权，并以新的方式重组政府，“因为这届政府已经失去了国民的信任”。[42]议会最后决定，新政府，即临时政府，各部长不再采用任命制，而是由议会通过高声唱票的方式，从非议会代表的候选人中选举产生。这一方式改变了行政权的性质。临时政府理论上是一个接受议会领导，并同议会中的多数派保持一致的议会制政府（le parlementarisme）。[43]
此次改组清除了行政权的世袭色彩，为立法权与行政权的通力合作奠定了基础。正如议会代表康蓬所言：“既然我们已经有一个爱国政府，那么就应该完全信任它，议会也应当把行政权力交还政府。”这份提案得到众多代表的支持。[44]8月15日，立法议会规定，由六名部长领导的临时政府履行全部行政职权。[45]
改革后，中央政府的权威迅速得到了恢复，不仅人数规模都有了明显扩大，[46]而且逐步掌握了实权，能独立任免所有行政官员，可以制订行政工作细则，独立控制行政部门的开销。[47]另外，议会对政府的行政经费使用也放宽了监管。[48]更重要的是，革命初年的那种松散无序的行政秩序很快得到了纠正。1789—1792年间，仅有15个市府、6个区府因抗命而遭到中央的惩处。[49]而在8月10日革命后不到六周的时间里，总计有92个市府、22个区府和9个省府的官员被临时政府撤职。[50]
恢复行政秩序不仅需要一个强中央，还需要建立对地方的有效控制，改变此前涣散的行政局面。重建“居间权威”是另一项关键举措。同样也是在8月10日革命当晚，议会一改之前犹豫不决的态度，在毫无异议的情况下，决定往境内四大驻军分别派出3名特派员：
国民议会派往军队的几名专员手持立法议会在这一天颁布的有关这一事件的声明和主要法令的副本；议会派遣特派员赶赴不同军队，授命他们将这些文件传告军队，同时也将这一事件的详情细节、议会和国王的情况一并通告军队……[51]
时局的恶化是议会决意委派特派员的直接原因。当时，普奥联军正步步逼近，而国内乱党蠢蠢欲动，王党乘势宣扬保王言论，试图混淆视听，大肆渲染8月10日革命的血腥残暴。[52]所以，维持军队忠诚，使其免受谣言误导，事关国家的存亡。正如特派员安托内尔所言，特派员最重要的任务就是“告知”（la dire），因为“国内那些不幸的公民皆被谣言误导”。[53]
但事实上，下派特派员并不只是一项应急措施。在8月10日之后的议会讨论中，不少代表纷纷提议要建立永久性的专员体制，监督法令执行，强化中央对地方的直接控制。塔里安建议议会往各省派出常驻专员，强化中央对地方的监管。[54]在《制宪委员会关于新社会公约草案的原则与动机》这份报告中，孔多塞也认为应当在全国所有地区派驻专员。这些专员不是对地方负责，而是直接听命于中央政府，负责监督地方政务。[55]在《行政体制》的这份报告中，内政部长罗兰明确指出设立特派员体制的目的：
一些省府擅自解释法律，要不就对他们自己辖区的事情不闻不问。近期发生的全民革命[56]，当然对推翻暴政是有必要的，但是也推动了一种无序的倾向，在人们的精神里，那种无序的倾向会毁坏我们全部的社会联系……（此举）针对的就是他们不爱国的行为[57]，针对的就是他们对已公布的法律的厌恶，以及他们延迟公布国民议会的法令，此举乃是为了唤醒爱国热情与公民的勇气。[58]
罗兰丝毫不掩饰对1789年体制的不满。在他看来，这套制度是畸形的，因为中央政府与省府这两个机构之间几乎完全隔绝，毫无联系。地方自行其是，毫无法纪，中央对地方又无力监管。他认为，根本原因在于缺乏必要的“居间权威”。鉴于此，罗兰提议往每个省都派驻一名“国家专员”，由他们全面监督地方政府，定期向中央政府汇报工作。[59]
上述材料表明，委派特派员，重建“居间权威”是行政体制整体改革计划的一部分。特派员本质上是一种威权手段，是为了强化对地方行政的监管，这必然与强调自治的权力下放原则无法兼容。[60]从这个意义上来说，这也标志着地方分权体制的结束。另外，还需注意的是，在8月10日革命后力主集权制的这些人并不是山岳派，而是吉伦特派。这也说明，集权统治绝不能仅仅被视为山岳派独有的政治手段。
政府的改组与特派员体制的确立，为共和二年中央集权体制的形成奠定了基础。这个发展过程主要经历了以下几个阶段。
首先，通过强化特派员的权力，对地方上一切抗命行为予以严惩，确保特派员在地方上享有绝对权威。1792年8月10日法令规定特派员可以解除地方文武官员的职权。在1792年9月2日的一份提案中，代表德拉克洛瓦建议将反对临时政府与特派员命令的人视同叛徒，予以严惩。[61]1793年，国民公会接连颁布数道法令，要求地方当局必须严格执行特派员命令（5月16日法令），并规定这些命令具有临时法令的权威，唯有国民公会有权撤销（7月17日法令），反对特派员命令的人将处以10年监禁（8月16日法令）。[62]
与此同时，中央（国民公会与救国委员会）对特派员的绝对控制也得到了确立。特派员本身是一个十分庞杂的群体。闭会之前，国民公会总共下派了436名特派员，执行了900多次任务。[63]这些人的政治态度和政治立场各有不同，对各自肩负的政治使命也有各自的理解。这使得在不同地区，革命法令的执行情况截然不同。这种变幻无常的状态曾一度导致了局面的混乱，专擅弄权或是政治观念的偏激时常导致事态平息的地方再起风波。历经多次的改革，政府才得以确立对特派员的控制。罗兰在1792年9月14日下达给各省府的通函中规定，特派员一旦越权，其权威当即失效，地方政府可将其扣押，并通报临时政府或议会。[64]随后，救国委员会组建通讯局，负责审阅所有特派员往来公文，并授权议厅监察委员会负责发放外派经费，规定特派员须将每日开支清单上报财政委员会，以供核查。[65]1793年5月7日，救国委员会颁布了《工作、监控和通讯简章》，初步明确了特派员的职权，令其只负责执行救国委员会授予的任务。[66]1793年12月14日颁布的《共和二年霜月十四日有关革命临时政府法令》确立了革命政府的基本框架，严禁一切更改法令、曲解法令和敷衍了事的行为，违者处以5年监禁。[67]
《共和二年霜月十四日有关革命临时政府法令》明确了革命政府的性质，并勾勒了集权体制的基本框架。该法令规定，在新宪法落实之前，法国将一直处于“革命政府”阶段。所以，革命政府实际上是一种临时体制，其使命是通过采取非常手段，建立一个适宜执行新宪法的和平环境。[68]另外，革命政府也必是一种集权统治。根据该法令，国民公会和两大委员会（救国委员会与治安委员会）代表最高权力。省府因其联邦分裂倾向，权力被削弱。地方事务则由区府和市府接管。地方政府必须每隔十天向两大委员会汇报工作，并且要严格接受特派员和国家专员（agents nationaux）的监督。地方选举和地方自治完全被取消，取而代之的是中央政府的全面监管，由此彻底终结了1789年以来的地方分权。
特派员负责执行革命法令。这类法令数量庞大，从性质上大体可以分为两类，其一是为应对国外敌人而采取的全面征兵等措施，其二是为了对付未宣誓教士、反叛贵族、疑犯等国内敌人而采取限制人权、暂停法治等极端手段。[69]所以，特派员的主要任务是执行经济领域的统制措施与政治上的恐怖主义。在内忧外患的局面下，共和国必须为自己的存续而战斗，这种必要性和紧迫性使得一切非常措施具有合理性。特派员体制、经济统制和恐怖统治互为依存，互相支撑，共同促成中央集权的巩固。
经济统制本质上是一种战时的国家主义措施，即向社会强制征用一切可征用的资源。为满足军队的需要，包括生活必需品在内的各类资源必须归国家统一调配，包括矿场、冶金场、造纸工场在内的一切企业都要为国家服务。[70]1793年7月26日法令强迫商人申报存货，并为此设立了核查存货的反囤积专员。1793年5月4日救国委员会颁布限价令，9月23日针对所有生活必需品和工业原料下达了全面限价令和最高工资价格，为落实这些措施，设立了物资供给委员会，负责制定生活必需品的价目表。[71]
欲落实限价令，必须有威权政府作为保障。唯有如此，才能压制投机倒把之风，克服民众消极怠工的情绪。因此，恐怖统治就不仅仅是应对贵族阴谋论的惩罚行动与自卫反应相结合的产物，更是一种治理国家的手段，目的是强迫整个民族服从政府，克服一切独立于公益之外的私人利益。正如罗伯斯庇尔所说：只能有一个意志，无论它是共和国或是王政的，倘若是共和国的，必须要有共和国内阁，共和派议员和共和派政府。[72]藏匿钱财、囤积商货、逃避限价、拒收指券，或有武器而不愿上报等行为都是将私利凌驾于公益之上的表现。这类人均有可能被列入恐怖惩处的名单之中。[73]恐怖统治由此成为经济统制和集权体制的有力支柱。
革命政府肩负了救国的使命，所以革命法令能否得到贯彻执行，这关系到最终能否恢复和平，施行宪政。那么，先前普遍存在的法令执行不力、地方行政活动缺乏监管这两大问题就必须得到根除。对此，《关于革命政府的宣言》这份文件做了如下阐述：
法律是革命的法律，但是执行法律的机构却不是革命的……公共灾难的根源在于法律执行方面的软弱，在于行政缺乏管理，在于国家意志的不坚决，在于影响政府的风气易变……当下，在建立共和国的过程中，不能确立宪法统治……这会使那些攻击自由的行为大行其道，因为缺少用以镇压他们的必要的暴力……如果政府的结构不符合革命的要求，那么革命法律也无法得到执行。[74]
可见，在革命政府时期，行政权的运作也必须符合革命的要求，即革命法令必须迅速且不折不扣地得到贯彻执行。[75]救国委员会在1793年12月4日颁布了《关于落实霜月十四日法令致外省文件》，规定地方政府在收到法令后24小时内必须予以公布，三天内必须执行。[76]该文件还强调政体犹如“身体”，而“多头”的体制必是“怪物”，因此必须确保唯一的权威核心，结束地方政府擅自行动、令出多门的现象。为了保证法令能得到严格执行，国民公会创办了《共和国法令通报》，刊印所有关系公共利益，且必须统一执行的法令，发送地方政府，并明确规定了不同法律的送达期限。[77]
废除君主制后，权力下放的制度失去了存在价值。革命任务的迫切性凸显了统治的价值与法令执行的重要性，这本质上就要求政府收拢权力。不过，集权体制的确立既是缓慢的，也是艰难的。中央政府的改组与特派员体制的确立是这一过程的起点，而《共和二年霜月十四日有关革命临时政府法令》最终纠正了长期存在的离心倾向，清除了一度对中央构成严重威胁的地方联邦主义。历经此番改革，革命的中央集权体制才得以稳固确立。[78]