中央集权的强化与延续
综上，应对革命危机必须采取威权手段，这是建立中央集权的必要条件，也是外部条件。但仅有外因是不够的，因为危机早已存在，而议会迟迟没有采取威权手段，对地方依旧放任不管。唯有当废除王权之后，分权制才失去存在意义，建立强政府才不会遇到阻力。这是建立集权的可行性条件。所以，革命时期中央集权的重建是从1792年8月10日革命后启动的。这个过程与革命政府的组建与完善基本同步。
如果集权只是革命政府为应对危机而临时采取的威权措施，那么应该在革命危机解除后被废除。但事态的发展并非如此。随着局势的逐步缓和，中央集权非但没有减弱，反而进一步得到了强化。更重要的是，热月政变后，特派员等集权措施得以进一步制度化。这说明，中央集权不只是一种战时的需要，而且战争与革命危机也只不过是推动集权化的部分原因。
问题的关键在于共和二年的战争不仅仅是一场民族战争，也是一场阶级战争。平民延续了反贵族的斗争，并将他们的怒火投向唯利是图或是投靠敌营的富人头上。无论在经济问题上，还是在政治诉求方面，无套裤汉不可能不与领导革命政府的山岳派发生冲突。革命阵营内部的分裂意味着，中央集权逐渐脱离了革命政府框架，成为维护掌权的山岳派统治的工具。
在无套裤汉看来，战时的限价与经济统制远不只是为了满足国防之需，更多的是为了他们自身的经济利益与政治需求。无套裤汉成分十分复杂，有靠生产资料所有权获取利润为生的手工业者和店主，也有靠工资为生的帮工和短工。尽管这些人在政治态度上有明显的差异，但是一般而言都敌视新生的资本主义。手工业者担心沦为无业者，而帮工则素来厌恶囤积商人。[79]所以，对无套裤汉来说，经济统制具有某种社会革命的意义。这是依靠传统法规和国家力量，对抗步步逼近的资本主义经济所取得的胜利。巴黎公社特派员摩莫罗在外巡地方之时，向民众传播《土地法》一书。谢尔省的激进教士佩蒂冉主张土地公有制。里昂市府官员朗热提出了完整的粮食国营计划。[80]这些倾向显然同救国委员会的初衷背道而驰。后者始终坚持，推行经济统制只是为了保卫革命而不得不采取的临时措施。即便带有一定社会民主倾向的山岳派也始终是自由经济理论的信徒，绝不愿意侵犯私有财产。所以，无论是推行限价令，还是落实最高工资限制令，山岳派都表现得十分勉强。而这更容易激化他们与平民之间的矛盾。
在政治方面，民众与革命政府的分歧也日趋严重。自攻占巴士底狱以来，平民为革命提供了决定性的援助。无套裤汉也曾意识到，在战时的情况下，必须要建立一个集权政府。革命政府的组建也借助了他们的力量。巴黎公社的成员一度是特派员队伍的重要来源。但是，平民的政治诉求与集权原则之间有根本矛盾。他们不信任代议制，不断要求监督所有当选的代表，并认为根据人民主权的原则，他们不仅有权罢免不合格的代表，而且议会颁布的所有法令须经全民公投方才有效。这种直接民主的倾向明显同强调服从与权威的集权政府背道而驰。[81]在上文所引的那份《行政体制》报告中，罗兰已经透露了这一层意思，尽管他没有否认民众自发救国的价值，但明确强调服从政府更为重要。所以，当政府强化中央集权、执行无情法律的时候，势必会令那些有极端自由倾向的平民领袖心生不满。
上述情况表明，革命政府尽管有一套较为完整的理论与制度设计，但由于其内部充斥着无法调和的经济与政治矛盾，在实际运作中困难重重。在革命初年的斗争中，这些矛盾并未表现出来，这是因为在对抗王权与特权的革命中，政治平等与经济自由的共同要求暂时掩盖了第三等级的内在张力。[82]在废除君主制之后，由于行将闭会的立法议会只不过是个过渡议会，没有足够的权威发号施令，而且革命政府的组建也依靠了巴黎公社的支持，所以山岳派与无套裤汉的关系还不至于破裂。但是，对山岳派而言，这种合作基本上是迫于局势，不得已采取的临时手段。共和二年持续不断的政治冲突本质上就是第三等级的内部矛盾不断激化的表现。在这些矛盾的推动下，革命集权体制的性质也发生了变化，不再只是为满足国防之需，而日益成为统治的工具。这一转折集中表现在风月与芽月危机。
为挽救恶化的经济形势，救国委员会于1794年初出台了一系列表面看来利于贫苦民众的措施，其中包括著名的风月法令。[83]法令规定，没收所有危害共和国疑犯的地产，用来救济贫困的爱国者。马迪厄认为，风月法令反映出救国委员会有实现社会平等与经济平等的倾向。[84]但这不符合事实。首先，风月法令中没有任何一条内容涉及如何贯穿执行。而且，当时这类疑犯有30多万人，很难想象国民公会有足够的人手和时间进行全面的清查，更何况很多疑犯本身就没有地产。另外，“贫困”一词也没有明确的界定。[85]所以，可以认为，风月法令其实没有可执行性。事实上，救国委员会的真实目的只不过是安抚民众。
但在平民眼里，这部法令的意义重大。科德利埃派和埃贝尔派都认为，这意味着政府向民众妥协，如果他们继续对国民公会施压，就会将革命再一次推向高潮。埃贝尔在他主编的《杜歇老爹报》上呼吁要维持民众运动的势头，并公布了一份实现财产平等的激进纲领，要求国民公会“保证每个公民都有工作，要向老年人和残疾人发放救济，要迅速组织国民教育以圆满完成你们的事业”。[86]他们鼓动民众起义，政治宣传中夹杂着反对富人和反对商人的言论。埃贝尔在最后一期《杜歇老爹报》上警告民众：“只要后退一步，共和国就完了。”索布尔认为，这对以资产阶级共和国为理想的温和派而言是致命的威胁。[87]结果，革命政府把包括埃贝尔在内的平民领袖都送上了断头台。
在革命历史上，风月与芽月危机具有转折意义。这是自1789年以来，革命政府首次剿灭平民运动。正如史家伊格内所言，安抚民众，并利用无套裤汉对付吉伦特派是一回事，但是要让救国委员会听命于无套裤汉则完全是另一回事。[88]风月、芽月事件后，救国委员会接连颁布几项法令：芽月七日解散革命军，芽月十二日撤销各部部长，并取缔反囤积专员，热月三日逮捕布硕特，并对省、区和市议会以及警察局进行全面的换选，里昂等地的平民组织也遭到了全面的清洗。至此，平民的力量已无法再对政府构成实质性的威胁。在随后的几个月里，政府的权威得到了进一步的巩固，中央集权更为强化，恐怖统治也日渐严苛。牧月二十二日法令简化了革命法庭审讯的程序，规定被告不得聘请律师进行辩护。更重要的是，救国委员会无须事先通知国民公会，便可对议会代表提起公诉。[89]
当时，共和国在战场上已基本稳操胜券，民众对贵族阴谋的恐惧也正在消退。这说明，革命政府的集权统治已然不再是御敌卫国。因为如果它还只是个国防政府，那就完全没有必要在这个时候，使用这样的措施来强化自己的统治。[90]另外，芽月危机后，在革命政府颁布的各项社会经济措施中，社会民主的色彩大为削减。比如根据救国委员会颁布的花月济贫法，疑犯的土地将招标拍卖，而不是无偿转让。这无疑有利于有产者，而不利于贫民。上述情况说明，中央集权统治的目的已经变成了巩固那些作为革命专政化身的少数人的政权。[91]
从这个意义上来说，热月政变是风月与芽月危机的延续，因为这两次事件本质相同，都是通过集权的方式捍卫统治。[92]这也是为何热月党人抨击的对象是恐怖统治，而不是革命政府的集权体制。
热月政变后，共和二年果月十一日，国民公会代表塔里安在他的著名发言中，区分了恐怖统治和革命政府两个概念。塔里安认为，恐怖统治实际上是罗伯斯庇尔的个人发明，目的是巩固他的独裁统治，是一种有意识地利用恐惧，培植恐惧，并将恐惧根植在人的内心深处的统治方式。而革命政府则是国民公会为渡过危机而采取的必不可少的措施，是通过强化法律的威严而实行的集权统治。塔里安很明显是在为革命集权统治辩护。[93]他的发言也预示着，中央集权体制将不会随着山岳派一同覆灭。
对热月党人而言，继续集权统治，既是局势所需，更是维持有产者统治的必要手段。经历了共和二年的动荡，热月党人已清楚地认识到，财产是社会秩序的保证，无套裤汉是无序与骚乱的根源。[94]邓格拉在共和三年获月五日的发言中提出：“有产者统治的国家是处于社会秩序中的，而无产者统治的国家则是处于自然秩序中的。”[95]共和四年葡月二日的《法国报》上一段文字清楚地反映了有产者阶级意识的觉醒：“五年来，我们一直没有意识到的一项原则就是社会本应由有产者构成，如果再让无套裤汉统治法国，必然会点燃富人和穷人之间的战争，而最具破坏性的、最漫长的战争就是这两个阶级之间的冲突。”[96]所以，强政府与中央集权是确保秩序与稳定的基础。
基于此，热月政府不仅恢复了经济自由，重新确立了纳税选举制，也保留了特派员体制。共和三年宪法通过以后，国民公会在闭幕前公布了葡月五日法令，规定在公会解散后，特派员的权力依旧有效，并以政府专员的身份继续工作，直到督政府做出最后的决定。[97]这部法令意味着中央集权将脱离革命政府这一临时制度框架，成为恢复和平后的基本行政原则。
集权也是督政府时期行政体制改革的宗旨之一。在当时的讨论中，论者无不以1789年体制作为反例，尝试将行政权威、法律执行与公民自由一并融合进一套新的制度框架中。新体制的设计者意识到，若要解决“统治问题”（le problème du gouvernement），就得建立一套与1789年体制截然不同的制度，因为在代表加尼尔看来，这套制度“只有协商能力，毫无行动能力，是一套糟糕的制度”。[98]代表卢韦认为行政能力是确保国家统一的关键，这与前文所引沃布朗的看法颇为接近。卢韦说道：“一个统一且不可分割的共和国，应该是所有地方都是在同一部计划、同样的法律之下接受管理，服从于同一个机构。”[99]代表多努强调，自由意味着要服从法律无可争议的权威，专员确保法律的落实和执行，因此这种“人为干涉法律”的行为并不侵犯自由的原则。他强调专员就是政府的“手”与“眼”：
统治应无处不在，统治应能看清一切，迅速获悉一切，能准确知晓一切；可以说，统治应出现在共和国领土的每个角落；你们不能拒绝政府外派专员……因为，准确地说，如果没有专员，就无法实现我们所希望的这一切。[100]
夏普塔尔是1800年雨月法令的起草者，他的发言十分准确地传达了时人对强政府和强大行政权的渴望：
一套良好的行政体制应展现力量、正义与执行力。这也是本法令[101]草案包含的内容。执行力体现在能够确保不折不扣地贯彻政府的法律与法令……执行法令要一竿子插到底，从部长直至被治理的百姓，不容中断；要能把政府的法律与法令以电流的速度传到社会组织的基层去。[102]
中央对地方的控制进一步强化。首先，在1795年8月22日颁布的共和三年宪法中，与集权制相关的条款占了三分之二，区这一级行政单位被撤销，市镇的权力大为缩减，尤其是大城市的市镇机构完全失去了自治权力。其次，行政权威的等级制得到了进一步明确。上级行政部门对下级行政部门享有绝对权威，可撤销后者的决议，也有权对下级官员实行停职或撤职。在整套行政体制中，督政府享有最高权威，并往省府与市府各派专员一人，督促法律的执行，监督地方的行政事务。[103]此外，督政府也往地方各级司法部门、税务部门、军队、警务处等机构派驻专员。4年间，各类专员总计有25000人之多。他们由中央任命，是正式的政府职员，领取俸禄，有统一的服饰。专员有权废除地方法规，撤换地方官员。[104]由于地方行政机构的官员每年都要进行换选，专员有利于秩序的稳定。另外，督政府可以直接出面干涉任何一级行政部门的事务。这套体制显然比共和二年的革命政府更为集权。
雾月政变后，执政府于1800年2月17日颁布了共和八年雨月法令。此次改革的关键在于取缔地方选举。此后，各级地方官员均由中央政府委派。只有人数不足5000位居民的市镇的市长由省长委任。各级地方议会虽然保留下来，但徒有形式而无实权。雨月法令设立了权力更大的省长。省长由第一执政任命，是唯一有权负责地方行政事务的官员。省区议会和大议会不仅无权反对省长的决定，而且也无权涉足行政事务，只负责捐税、摊税和公共建设。自旧制度外省议会改革以来的地方“集体行政管理模式”为省长体制所终结，后者构成了拿破仑威权政府体制的核心要件。
根据奥拉尔整理的材料，地方舆论对初创的省长制度的反应比较积极，批评也主要针对某些任职者，而不是针对体制本身。[105]“可统治性”（gouvernementalibilité）这个新词的出现就透露了当时人们对政治集权的渴求。[106]19世纪上半叶频繁的政治动荡仅仅更换了职位上的就任者，而没有根本改变地方行政体制的架构。历经复辟时期思想的论辩后，自由的哲学融进了中央集权的框架中。与自由相伴的是对统一的要求，而不是对特权和地方主义的呼吁。从共和二年革命措施中脱胎而来的省长制度变成了勾连公民与中央权威之间稳定的连接。