问题与挑战：城市基层常态化治理的现状分析

贝克和吉登斯等人认为，人类历史上各个时期的各种社会形态从一定意义上说都是一种风险社会，因此伤害的缓解与分配成为风险社会的核心问题。无论是贝克所强调的生态主义视角下的技术性风险，还是吉登斯所侧重的社会政治视野中的制度性风险，进入现代社会后这些风险的累积已经构成我们所处的时代特征和社会特征的一部分^[5]。另一方面，风险社会不仅仅是一个认知概念，还是一种客观存在的公共秩序和公共空间。在后一种意义上，它更具有现实性和实践性，我们必须加以正视并做好应对的充分准备。当前，人类社会发展已经进入以地方化与全球化、传统社会与网络空间、传统安全问题和新兴风险交织糅杂为主要特征的新的发展阶段。而我国正处于新全球化、新技术创新与社会转型发展的历史交汇期，公共卫生、安全和环境等领域的风险日益增加，“风险常态化”正在构成城市基层社会治理要面对的客观现实。

全球化一定程度上消解了风险的边界，使得风险超越了原有的地区和国家的限制，加之国内情况的多样性导致风险来源的复杂化和复合化，即风险既可以产生于国内，也可以引发自国外，更可以是二者的互动结果。尤其是2020年以来，我国发展面临的内外部风险和挑战不断上升，叠加此次新冠肺炎疫情的影响，基于控制逻辑的风险治理机制已逐渐失效，而在城市基层治理操作层面依旧沿用的传统风险决策方法和行动模式与充满复杂不确性的风险实践之间存在着不匹配性，这将会导致风险治理困境，进而带来治理的失效。

当前，国内疫情得到有效控制，全国各地基本恢复正常的经济社会活动。不过，在疫情防控取得的成绩背后，我们也应当看到，城市治理尤其是城市基层治理中强调常态化管理而忽视非常态化管理、缺乏“全周期管理”意识以及安全保障机制薄弱等问题凸显。可以说，后疫情时代中国社会治理还面临着诸多挑战，亟须构建面对后疫情时代的新模式和新机制。

其一，城市基层缺乏以预防为主的公共危机治理体系。目前，中国城市基层治理体系大多仍是以处理日常事务为设计依据，应对突发危机的配套机制不够健全。城市公共危机治理的实践基本聚焦于以事件或事故为中心的应急处置和响应，而风险的预防预控体系的建设则存在着明显的滞后性。在本次抗击新冠肺炎疫情的过程中，不同风险挑战和不同社会矛盾在同一阶段可能会产生叠加，多个地方曾面临抗灾防灾物资紧张、社区工作人员和志愿人员不足等的局面，其主要原因就在于城市治理缺乏日常化预防意识和执行机制，社会治理共同体能够供给的资源和能力与解决社会治理问题的巨大需求之间存在着匹配性的严峻挑战。因此，灾后的救援处置虽然重要，但“预”和“防”更是城市基层安全治理的重要环节，只有建立健全并严格执行系统科学的公共危机预防体系，防患于未然，让危机和风险在萌芽中被遏制，才能最有利于维护基层社会的安全和稳定。(https://www.daowen.com)

其二，城市基层社区安全意识薄弱，行动应对缓慢。从社会各界对这次新冠肺炎疫情的反应和应对来看，城市基层社会存在着缺乏安全意识、行动应对缓慢等问题。疫情暴发初期，一些社区不顾政府已对新冠肺炎疫情发出警报、各地相继出现感染者的情况，举行大规模人员聚餐。此外，居民外出活动和购物不带口罩等现象也非常普遍。从这些现实反馈的信息来看，基层社区普遍缺乏风险防控意识，行动应对相对迟缓。一方面，这种情况的出现固然是因为普通居民对此次疫情的凶险度缺少“全息”化认知；但另一方面，在疫情等重大突发危机面前，社区日常化管理中缺乏安全宣传和危机防范培训，没有正确树立“防患于未然”的意识，没能预先或及时筑起社区安全防火墙。

其三，城市基层治理各自为战，部门间协调不畅。当前我国城市基层的日常化运行管理与应急化管理，从机构设置到流程衔接都是各自独立、自成系统的，卫生部门、安全部门、民政部门以及紧急管理部门等行政管理系统只对各自管辖范围内的问题和事务负责，存在着“头痛医头脚痛医脚”的问题。尤其是在本次疫情已经由民间发出预警信号的时间段以及疫情暴发初期，地方政府存在着形式主义和官僚主义作风，各自为战，忽视救灾的全局性和系统性，各部门之间缺乏有效的统筹合作机制，不利于危机信息数据的共享，也不利于危机的预测和预警，从而也影响危机发生时的快速行动反应能力。

其四，社会力量的多元参与不足，社会子系统没有发挥应有成效。城市基层治理的核心是切实建立多主体参与、运行有效的治理体系。从本次新冠肺炎疫情的应对看，该体系的运行未达到理想状态，在政府、市场和社会三方力量之中，社会的力量尤需加强。在社会治理弱化甚至缺位的条件下，政府承担过多角色而导致其治理系统性、协同性和可持续性变差。本次疫情发生后，很多城市和超大城市基层街道工作人员和社区资源数量有限，无法满足瞬时涌现的社区居民巨量化、多样化、非标准化的服务需求和差异化诉求。可以说疫情快速打破城市基层正常运行原本所处的平衡态，把某些平时隐藏的问题或矛盾暴露出来。这在一定程度上表明，城市基层治理要关注多元主体如何在公共危机来临时协同发挥作用、解决好面临的各种突发社会问题和矛盾，特别是需要强化社会子系统的弹性和韧性。

其五，基层的自组织能力较为薄弱甚至缺位，参与抗疫的基层组织专业性不足，缺乏规范的操作性流程的指引。在本次疫情防控中，政府具备强大的号召力，而民众的依附性心态较强，基层的自组织能力比较薄弱甚至“缺场”，往往只是被动地接受政府的指令，这也在一定程度上加重了政府的抗疫负担。参与抗疫的基层社区和公益组织则大多缺乏疫情防控方面的经验，也缺乏相关专业人才、防护与资源支持，发挥的作用有限。同时，因为没有规范、标准的操作性流程的指引，社工机构的援助工作比较混乱，造成资源的不良配置与浪费。这些问题反映出社会治理的短板和不足，也暴露出社会组织在能力建设和服务有效性方面的缺陷。