规制行政下的食品安全
“夜警”行政时代，社会只存在食品问题，几乎不存在食品安全问题。食品问题的解决有赖于自由竞争和契约自由，政府于此的基本职能仅仅在于维护市场交易秩序，不涉入市场主体缔约的实质内容。工业社会的发展，在带来经济繁荣的同时，大量社会问题亦随之而来，食品安全问题便是其中代表之一。这一问题的产生，从根本上来讲，恰恰是市场经济发展的必然结果，人类对市场失灵基本找不到其他应对之策，迄今为止，人类唯能依赖者，仍是“必要的恶”——政府。“现代行政国家正在形成，纠正社会和经济的弊病是政府的职责，这种看法反映了人们的情感”[3]，规制行政于是伴随着人们对市场失灵的思考与回应应运而生。食品安全问题，其突出地体现着市场失灵的全部特征，即进入市场存在障碍（垄断）、外部非经济性和信息的不对称，相应的规制行政回应实质上就是对垄断的抑制、对外部效应的内部化和对不充分信息的补偿。规制行政之所以是市场失灵的最常见的反应，这是因政府具备的两个突出特征，即“成员的普遍同质性”（Universal）和“强制性权力”（Power of Compulsion）造成的政府显著优势决定的；这些优势主要体现在：“（1）政府的征税能力，政府能够征税；（2）政府的禁止力，它能够禁止某些经济行为；（3）政府的惩罚力；（4）政府更能节约交易成本”[4]，于是市场失灵和政府优势一拍即合，产生了规制行政存在的理论根据。
规制行政依其对经营主体基本管控方式，可划分为直接规制和间接规制，直接规制是指政府部门（狭义政府）对微观经济主体直接实施的干预，而间接规制不直接介入经济主体的决策，仅作用阻碍市场机制发挥效能的行为，并努力建立完善的、能够有效发挥市场机制效能的制度，如反垄断法。直接规制、间接规制二者是互为消长的关系。[5]直接规制一般又可以分为经济性规制和社会性规制，前者“主要包括：（1）价格管制。（2）进入和退出市场管制。（3）投资管制。（4）质量管制”。后者“以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，对产品和服务的质量和伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定标准”[6]，二者并不是简单的互为消长关系。食品问题的核心是市场生产经营主体对消费者购买需求的有效满足，其本质上是市场交易问题，对食品问题的规制行政往往是经济性规制，其基本点是食品市场秩序的维护。而食品安全问题的核心是社会公众生命健康的切实保障，其本质上是市场失灵问题，对食品安全问题的规制行政不仅是经济性规制，更是社会性规制。食品安全的行政治理不能简单地以市场化或者去市场化这样“一刀切”的态度来对待，这点在当下中国优化营商环境和放松规制改革的大背景下尤为重要。
食品安全行政治理的本质决定着其规制行政的落脚点更多的是一种“安全” 监管，而并非只是简单的“秩序”监管。“安全监管的具体内容可以精练为一句话：风险管理”[7]，因此，食品安全行政治理又可以称为一种风险治理，其行政内容就是风险规制。风险规制是因应风险社会的全新行政范式，现代社会是风险社会（Risk Society），现代社会的安全问题很大程度上是安全风险问题。1986年切尔诺贝利核电站的爆炸事件，释放出相当于广岛原子弹400倍以上的辐射剂量，其危害后果至今仍未能予以确切计算。上述种种安全问题，本质上均源于工业社会或者现代化发展过程中，人类自身行为或者说是自制技术的风险。现代社会的安全风险，很多属于技术风险，而这些技术风险本身往往却是人类控制风险或者使得风险最小化的行为结果；换言之，这些技术风险的产生是现代社会发展所不可避免的，而且它们的后果具有不可计算性。从这个意义上来说，以结果为导向的秩序监管面临着社会风险问题，将变得束手无策，于是，食品安全治理不得不选择了以标准、内容、过程为导向的安全监管这一风险规制之路。