互联网食品药品安全治理的社会现实：风险与挑战
互联网食品药品安全问题由来已久，随着互联网商业的迅猛发展而日益突出并成为关系社会安全与稳定的重大社会问题。总体而言，在食品药品安全稳中趋好的整体形势下，高新技术发展在改善食品药品安全状况的同时也带来了潜在的安全隐患，成为当前互联网经济不可回避的风险与挑战。
1.互联网食品药品安全监管不容乐观
党的十八大报告对食品药品安全监管体制机制提出了明确的改革要求，开启了国家层面食品药品安全治理的重大部署。当然，这些重大决策既凸显了党和政府对食品药品安全的高度重视，也与我国的食品药品安全形势密切相关。这里且不说诸多引起社会强烈关注的早期食品药品安全事件，即便从近年来的情况来看，食品药品安全形势依然不容乐观，在这一背景下，互联网食品药品销售也面临同样的问题。
首先，在整个食品药品安全领域，质量问题值得注意，这其中又以食品最为突出。有学者从以下六个方面梳理、分析了我国的食品安全状况：食用农产品的生产市场供应与数量安全；食用农产品安全质量状况与监管体系建设；食品工业生产、市场供应与结构转型问题；食品加工制造环节的质量安全状况；流通环节的食品质量安全与农村层面消费行为问题；进口食品贸易与质量安全问题。[2]由于互联网提供了食品销售的新路径，有助于销售者打开市场，故而互联网食品销售的安全问题与上述流通领域的问题是吻合的。
2015年10月实施了新的食品安全法，从此食品安全治理迈入了新的历史阶段。2019年12月药品管理法的修订实施，也为互联网食药安全治理提供了更加全面的保障。不过，这并不意味着食品安全监管风险的消失。2016年初，被媒体曝光并为全社会关注的“饿了么”外卖平台食品安全事件等食品安全问题，再次考验着人们对食品安全的耐心和信心。当然，在此期间我们也看到从中央到地方有关部门在完善食品安全监管等方面所付出的努力。这所有的成效和问题也在《全国人民代表常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国食品安全法〉实施情况的报告》中得以体现。此报告无疑是对当前我国食品安全监管形势最为权威的官方表述。报告显示，从执法检查情况来看，当前食品安全法的实施以及食品安全工作仍面临一些突出问题。（1）食品安全形势依然严峻。一是我国正处于食品安全矛盾的高发期，食品加工环境脏乱差、食品生产掺假造假、食品运输不规范、销售过期变质不合格食品等现象时有发生。二是全国食品生产经营行业有许可证的企业众多，另外还存在大量的小作坊、小摊贩、小餐饮，企业多、小、散、乱等问题较为突出，监管难度很大。三是随着互联网和信息化的发展，食品安全的个别问题、局部问题处置不当，会影响民生、产业发展甚至社会的和谐稳定。四是我国地域辽阔，人口众多，具有源远流长的饮食文化和丰富多彩的饮食习惯。要保障全国人民吃得健康、吃得安全，任务之艰巨是世界上其他任何国家不能相比的。五是随着经济社会快速发展和科技进步，人民群众对饮食的要求和期待不断提高，新的食品种类、食品添加剂、食品生产加工技术不断推出，新的饮食经营模式、消费模式不断涌现，这些都给食品安全监管工作带来新问题、新挑战。但一些地方政府的领导对食品安全的重视程度不够、责任落实不够，对食品安全形势认识不到位。我们必须对食品安全工作的艰巨性、复杂性、长期性有充分认识并积极应对。（2）食品生产经营者主体责任意识较弱。目前仍有部分食品生产经营者对食品安全法存在了解不深、认识模糊的情况，食品生产经营者的诚信意识、法治意识特别是主体责任意识不强，相关教育引导和管理约束工作较为滞后，极易造成安全漏洞。个别食品生产经营者唯利是图，守法经营意识较差，道德诚信缺失，规章制度流于形式，为追求经济利益，存在掺假使假、非法添加等违法犯罪行为，而且手段不断翻新；有的生产经营单位经营场所狭小、卫生条件差、人员流动性大、潜在风险突出；有的从业人员素质不高，对食品安全把关不严，不能及时发现安全隐患。网络订餐等新兴食品业态兴起，给消费者带来便利的同时，也暴露出第三方网络平台把关不力、无证照商家入网经营、卫生环境难保证、送餐过程随意等监管空白问题。食品生产经营者大多是被动地接受管理，而不是主动配合监管人员工作，个别当事人还存在抵触情绪，不配合监督检查。（3）监管体制机制需要进一步研究。机构改革以来，部分市县将新组建的食品药品监管部门与工商、质检、物价等部门合并为“多合一”的市场监管局。虽然有利于精简机构，也有些地方弱化了食品安全监管职能。（4）种植养殖环节存在风险隐患。食品安全的源头管理在种植养殖环节。我国多数地区农业整体组织化、产业化程度不高，生产经营形式分散，农产品质量监管的难度比较大。农业投入品使用多，农药、兽药、化肥的不合理使用以及水土污染等因素，给农产品质量安全造成的风险隐患不容忽视。与此同时，食用农产品销售监管、入市检测、运输监督尚有漏洞，食用农产品溯源难度较大，主体责任和责任追究落实存在困难。（5）食品安全标准修订需要进一步加强。这方面主要存在以下三方面问题，一是个别标准或者标准中的重要指标缺失，一些食品安全标准缺少限量值或配套检验方法与规程；二是标准的科学性与合理性有待提高，部分食品安全标准还存在对食品安全影响不大的非食品安全标准，不便于作为依据开展监督执法；三是部分食品安全标准标龄较长，有些食品添加剂标准需要及时补充，有些标准存在交叉重复，个别标准水平偏低，部分产品生产技术改变，不能满足安全需要。（6）基层监管执法能力薄弱。从检查的情况来看，基层的监管能力仍比较薄弱，不能适应食品安全的需要，是食品安全法贯彻实施的一个薄弱环节。一是硬件差。一些设立在乡镇、街道的食品安全监管派出机构监管执法条件比较差，执法车辆、食品快检设备以及工作经费都比较缺乏。二是软件弱。基层监管部门存在专业人才匮乏、人员结构相对老化、运用法律法规能力和专业判断能力不强、技术支撑明显不足等问题，影响了执法的效果和权威性。三是个别地方存在基层监管工作流于形式，监管人员不积极履行职责、不主动作为的“懒政”现象。村一级的协管员责、权、利不明确，难以发挥作用。（7）食品检验检测能力不足。报告指出，一方面，检验机构总体数量偏少，甚至还有相当一部分机构尚未取得食品检验机构资质；另一方面，很多地方食品检验检测机构重复建设，同一区域内各级各类食品检验检测机构、实验室并存，资金重复投入，部分高校、科研机构检测任务不饱满，检验资源存在闲置浪费现象。要考虑地域统筹解决综合利用检测机构和实验室问题。（8）部分法律适用问题亟须进一步明确。监督执法中部分法律适用问题需要有关方面予以明确。一是食品安全犯罪的认定方面还存在取证难、入罪难、追诉难等问题，有些情况下监管部门对食品犯罪行为缺乏手段，需要完善刑法以及相关司法解释，需要从行政执法和司法体制上研究解决。二是为了对违法行为从严处罚，新食品安全法对大部分食品违法行为的罚款额度起点较高，这对食品违法行为起到了震慑作用。三是新食品安全法规定食品生产加工小作坊和食品摊贩等的管理办法由省、自治区、直辖市制定，但未对食品加工小作坊和食品摊贩等概念作出明确统一的定义，不利于地方立法工作的开展。（9）部门之间配合有待统筹协调。食品安全涉及从农田到餐桌等诸多环节，监管工作涉及公安、农业、环保、卫生等诸多部门。在实际监管中，对从农田到市场之间的运输流通环节如何监管都不够明确。此外，在食品安全违规违法认定、违法犯罪行为查办过程中的案件移交衔接方面，往往是监管部门之间各自为政，存在日常执法信息常态交流不畅等问题。可以说，食品安全监管还存在一些模糊区域、交叉地带，食品药品安全监管还没有真正做到无缝对接。
在药品安全领域，虽然早在2013年食品药品监管总局就下发了《关于加强互联网药品销售管理的通知》，要求规范互联网售药行为，但该领域的监管问题同样值得关注。中央电视台2017年“3·15”对医药互联网营销乱象进行了揭露。“互动百科”医药类词条付费就能撰写，完全无须审核，医药医疗虚假广告充斥其间，对消费者形成误导。视频曝光如“极藻5s”“B365酵素”“补肝素”“神经酸”“仙人鞭”“陕西永寿邵小征中医门诊”“邵小征”等医药医疗类虚假词条。处方药网售的管理同样是一个“老大难”问题，根据现行的《药品流通监督管理办法》，以邮售、互联网交易等方式直接向公众销售处方药的，责令改正，给予警告，并处销售药品货值金额2倍以下的罚款，最高罚款为3万元。虽有明文规定，但网购处方药现象仍屡禁不止，一方面是部分消费者确实有需求，另一方面相对于非处方药，处方药的市场规模和利润更大。[3]
2.互联网危害食品药品安全的违法犯罪形势严峻
严厉打击违法犯罪行为，严密刑事犯罪的司法网络，已经成为上至中央决策机构下至各级有关部门的共识。而在全国各级公安司法机关的依法惩治下，经过多年的严厉打击和依法惩治，我国食品药品安全形势总体持续稳定，食品药品安全工作步入深入治理的新常态，百姓餐桌安全和用药安全得到进一步保障，食品安全危机得到了有效遏制。但毋庸讳言的是，这并未从根本上改善食品药品安全问题，毕竟每年查处的犯罪案件已经切实证明了犯罪基数仍然庞大，而且随着打击力度的强化，食品药品违法犯罪形式和手段日趋复杂、隐蔽；食品药品制假售假由作坊式生产向跨区域化、集团化、规模化、网络化发展的势头日趋明显；生产链条长，跨省、跨地区作案，这些犯罪新状况割裂了行政监管体系，从而更容易逃避监管打击。案源追溯难、调查取证难、案件查处难已经成为摆在食品药品打假部门面前的三大难题。[4]亦如有学者在研究中发现，食品安全犯罪形势呈现出四个方面的复杂特点，一是问题食品广泛蔓延，作坊式与规模化生产并存；二是食品的整个生产、销售链条都受到侵蚀；三是食品安全犯罪的空间从实体延伸到网络；四是问题食品的生产借力科技手段升级换代。[5]有地方公安机关通过对多年来出现的危害食品安全犯罪形势的总结梳理也印证了上述观点，认为食品安全犯罪具有六个方面的现实特征，一是涉及产品领域广泛，造假专业化，几乎涵盖了与民生相关的所有领域，已由热点消费品向人民群众息息相关的生活必需品渗透。二是涉及渠道密集，地域广阔。犯罪团伙往往跨区域作案，既独立经营，又相互调货合作，既有共同上线，也有共同下线。三是犯罪手段恶劣，社会影响严重，为了谋取利益，不择手段。四是涉案成员众多，组织运作严密，犯罪团伙多以亲缘、地缘为纽带，以家庭作坊为主实施造假、贩假活动，组织严密、分工明确，查处难度大。五是作案手段隐蔽，反侦查能力强。造假窝点一般在农村、城乡接合部一些治安防范相对薄弱的地区，在运输、销售环节上，多采用异地销售，利用快件、专用汽车运输等方式，给公安侦查带来难度。[6]这都给我们的食品安全治理提出了严峻挑战。