《民办教育促进法》的立法背景与修法过程

1995年3月18日，第八届全国人民代表大会第三次会议通过《教育法》中的第二十五条规定：“国家制度教育发展规划，并举办学校及其他教育机构。国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”［2］以营利为目的举办学校和其他教育机构被明令禁止，使得当时的许多教育机构只能以公益组织或者民办非企业单位的形式创办和存在，在这样的背景下，资产的产权没有清晰的归属权，且营利性得不到保障，这对教育企业的上市、并购、资产重组等工作造成了很大障碍。这样的情况直到2013年中旬，综合了当时的情况，又吸收各方面的意见之后，《关于修改〈中华人民共和国文物保护法〉等十二部法律的决定》进行了第一次修正，《民办教育促进法》第三条中明确提出：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划。”［8］第五十一条中明确提出：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。”［8］这次修法在指出民办学校若有办学结余可从结余中取得合理回报，可实际上，国家至今也没有出台相应的政策来明确“合理回报”的具体操作方法，导致我国的教育机构仍然没有办法确定什么是“合理回报”以及“合理回报”的尺度。《教育法》和《民办教育促进法》中的相关规定，迫使教育培训机构只能以民办非企业单位的身份注册，但教育行业在实际运营中又会产生较多的盈利资产，但现实是这些教育资产在上市、证券化等资本操作时会遭遇非常多模糊且无法界定的问题。

纵观世界，教育的产业化是必然趋势，国家政策设计层面也在不断顺应时代需求，一次次地对不符合社会发展的法律法规进行修订，让教育企业更加规范合理，让民办教育的经营得到法律保障，地位得以合理化、规范化。

因为1995年时所颁行的《教育法》已经不能满足时代变化所带来的需求，5年之后已经不再能满足教育实践的需求。因此，已经在一定程度上与我国的实际需求相背，甚至在部分地区阻碍了当地的民办教育追求进取的脚步，发展倒逼改革的局势已经形成。因此，在经历了一些列的调查研究之后，2003年，《民办教育促进法》出台，该法的最大特点就是提出了“合理回报”观念，就是说所有的民办学校，其出资人不再像以往一样必须无私奉献，而是可从办学的过程中好好经营，在结余中取得一定比例的合理回报。当然，这里要注意“合理”二字，大肆敛财等不合理的行为依然是被禁止的，这也是对之前不得以营利为目的举办教育机构做了补充，这一补充成了民办教育一个划时代的注脚。

2010年，国家出台《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，在“进一步拓宽民间投资的领域和范围”中明确提出：“积极推进医疗、教育等社会事业领域改革。将民办社会事业作为社会公共事业发展的重要补充，统筹规划，合理布局，加快培育形成政府投入为主、民间投资为辅的公共服务体系。”［9］其中有一个部分是鼓励民间资本积极参与到社会事业的建设中，这样开放一个领域，而且部分地方政府也可以起到一定的引导作用，在这部分中明确提出：“鼓励民间资本参与发展教育和社会培训事业。支持民间资本兴办高等学校、中小学校、幼儿园、职业教育等各类教育和社会培训机构。修改完善《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》，落实对民办学校的人才鼓励政策和公共财政资助政策，加快制定和完善促进民办教育发展的金融、产权和社保等政策，研究建立民办学校的退出机制。”［9］在该意见中，民间资本参与到教育事业的运转之中，已经得到了明确的支持和鼓励，并且会得到相应的保护，并提出要“研究建立民办学校的退出机制”进一步确立了营利性民办教育机构合法合理的地位。

2010年的时候，国务院出台了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，该纲要作为国家教育领域的纲领性文件，其中有一部分提到我国要积极筹划办学体制改革，在改革的具体内容中重点提及，我国要“深化办学体制改革。坚持教育公益性原则，健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制，形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局。调动全社会参与的积极性，进一步激发教育活力，满足人民群众多层次、多样化的教育需求。深化公办学校办学体制改革，积极鼓励行业、企业等社会力量参与公办学校办学，扶持薄弱学校发展，扩大优质教育资源，增强办学活力，提高办学效益。各地可从实际出发，开展公办学校联合办学、委托管理等试验，探索多种形式，提高办学水平。改进非义务教育公共服务提供方式，完善优惠政策，鼓励公平竞争，引导社会资金以多种方式进入教育领域。”［10］《纲要》鼓励推动民办教育经营性发展，并为《民办教育促进法》的修法，提供了政策上的指引。

2013年9月，《教育法律一揽子修订草案（征求意见稿）》掀起了民办教育修法的大潮。一揽子修订草案对《教育法》和《民办教育促进法》中关于民办教育的部分进行了很多修改，比如，建议删除《教育法》中“不得以盈利为目的举办教育机构”的规定，再如，建议在《民办教育促进法》中增加“允许民办学校自主选择登记为非营利性或者营利性法人，并按照其法人属性享受相应优惠政策”“确定民办教育机构收费管理办法”等内容。《教育法律一揽子修订草案（征求意见稿）》的出台，标志着我国民办教育营利确权事项正式走上正轨，并允许民办学校自主选择办学性质，以明晰教育资产的分配和归属等问题。2015年1月，国务院常务会议通过了《教育法律一揽子修订草案》，经过了2015年8月的人大常委会一审和修改，至2015年12月，《教育法律一揽子修订草案》二审，这一草案的审核，正式通过了关于教育法的几条修订，在这一版本中正式将“不得盈利”的内容删掉，为后续的民办教育发展铺平了道路，提供了极大的便利。2016年继续审议《民办教育促进法》修订中，有关民办教育机构营利性身份的内容。

下面为大家简单解读一下《民办教育促进法》。