历史沿革与比较法

监察体制改革之前,中国的反腐败力量资源呈现多元化局面,主要包括行使执纪权的纪律检查委员会,行使行政监察权的政府监察机构以及行使职务犯罪侦查权的检察部门,后者即内设在检察院的反贪、反渎和预防腐败部门。纪检监察机关和原检察机关的职务犯罪侦查部门对于反腐败案件拥有各自独立的程序管辖权,并不存在类似于当下的监察调查程序与审查起诉程序的衔接问题。(https://www.daowen.com)

根据以往经验,纪检监察机关与检察机关管辖案件之间程序相互独立,不受任何干涉。《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第三条规定:“纪检机关依照党章和本条例行使案件检查权,不受国家机关、社会组织和个人的干涉。”《行政监察法》(现已失效)第三条规定:“监察机关依法行使职权,不受其他行政部门、社会团体和个人的干涉。”2012年《刑事诉讼法》第五条规定:“……人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。纪检监察机关与送检察机关或公安机关审查、立案侦查。”纪检监察机关及检察机关应严格按照各自管辖规定行使管辖权,对于不属于自己管辖的案件,应当及时移送,不得进行非法处理。《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第三十七条规定:“调查中,若发现违纪党员同时又触犯刑律,应适时将案件材料移送有关司法机关处理。”《中央纪律委员会关于完善查办案件协调机制进一步改进和规范“两规”措施的意见》规定:“纪检机关经初核或立案调查,认为被审查人员涉嫌犯罪需要移送检察机关或公安机关的,经批准可直接移送检察机关或公安机关审查、立案侦查。”

但是,反腐败是一项系统工程,需要相关职责部门理顺机制、密切配合。实践中,在查办职务犯罪案件的过程中,纪检监察机关与检察机关在职能上往往存在竞合与交叉,从而导致部分本该移送检察机关依法侦查的案件却作为违纪案件处置,或者部分案件在终止诉讼程序后,职务犯罪人却没有受到相应的党纪处分。此外,这种多元化的权力配置形式还导致反腐工作出现了两个大问题:其一,反腐败力量分散,缺乏相对统一、独立的监察职能,难以形成反腐合力。分散在党、政和司法机关的反腐职能在现实中“重叠交叉、边界不清”,“缺乏规范高效的衔接配合机制”,主要表现为各反腐机构之间缺少核心枢纽地位的机构。其二,党的纪检部门和政府的监察部门逐渐呈现出“一条腿长、一条腿短”的局面,难以实现反腐对象的全覆盖。在这种情况下,国家监察制度必须随之调整、改变,否则就会出现很大的不协调,出现监督空白地带及监察力不能及的地方。

监察体制改革的重要任务,就是要把所有反腐败的力量和资源整合在一起,形成新的体系化的反腐败体制。监察体制改革将人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。新成立的监察委员会与纪律检查机构合署办公,形成监督贪腐行为的高效机制,对违纪、违法和职务犯罪均有权予以调查,并分别作出纪律处罚、行政处罚和移交司法处理的决定。监察委员会按照管理权限,对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察。由此可见,新设立监察委员会,扩大监察对象的范围,与纪委的监督成功衔接,实现了对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

监察权的出现对现有国家权力的横向及纵向格局产生了重要影响,权力配置及衔接问题在法制体系中必然得以显现,继而引起法律的创制及废、改、立等问题。刑事诉讼法的修改是在2018年通过的《宪法修正案》与《监察法》的基础上作出的针对性调整,尤其回应了此前引发热议的监察措施与刑事强制措施衔接的问题。