【修正案第二十五条(1)】缺席审判案件的范围和管辖
“第二百九十一条 对于贪污贿赂犯罪案件,以及需要及时进行审判,经最高人民检察院核准的严重危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪案件,犯罪嫌疑人、被告人在境外,监察机关、公安机关移送起诉,人民检察院认为犯罪事实已经查清,证据确实、充分,依法应当追究刑事责任的,可以向人民法院提起公诉。人民法院进行审查后,对于起诉书中有明确的指控犯罪事实,符合缺席审判程序适用条件的,应当决定开庭审判。
“前款案件,由犯罪地、被告人离境前居住地或者最高人民法院指定的中级人民法院组成合议庭进行审理。”
一、条文释义
党中央向来高度重视反腐败和国际追逃追赃工作,此次刑事诉讼法修改特在第五编特别程序中增设缺席审判一章,通过相关法律制度的建设,落实党中央反腐败工作的重大部署。本条是关于适用刑事缺席审判程序的范围及管辖的规定。
(一)刑事缺席审判程序的适用范围及条件规定
1.适用缺席审判程序的罪名
根据本款的规定,适用缺席审判程序的犯罪包括:(1)贪污贿赂犯罪。即刑法分则第八章规定的贪污贿赂罪和其他章节中明确规定按照刑法分则第八章贪污贿赂罪的规定定罪处罚的犯罪。(2)危害国家安全犯罪。《国家安全法》第二条明确规定:“国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态,以及保障持续安全状态的能力。”所有关涉国家存立、社会发展、国民福祉的可能事项都被纳入国家安全的范畴。[1]本条所规定的“危害国家安全犯罪”,包括刑法分则第一章规定的危害国家安全罪以及危害国家安全的其他犯罪。[2](3)恐怖活动犯罪。根据《反恐怖主义法》第三条的规定,恐怖活动是指恐怖主义性质的下列行为:“(一)组织、策划、准备实施、实施造成或者意图造成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害的活动的;(二)宣扬恐怖主义,煽动实施恐怖活动,或者非法持有宣扬恐怖主义的物品,强制他人在公共场所穿戴宣扬恐怖主义的服饰、标志的;(三)组织、领导、参加恐怖活动组织的;(四)为恐怖活动组织、恐怖活动人员、实施恐怖活动或者恐怖活动培训提供信息、资金、物资、劳务、技术、场所等支持、协助、便利的;(五)其他恐怖活动。”恐怖活动构成犯罪即为恐怖活动犯罪。
以上三类案件具有的特殊性质,要求对其适用缺席审判。贪污贿赂犯罪严重破坏了公务行为的廉洁性、不可收买性,破坏了国家的经济秩序,伤害了人民群众的感情。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把坚决惩治腐败作为全面从严治党的重要抓手,以雷霆万钧之势推进党风廉政建设和反腐败斗争,坚定不移“打虎”“拍蝇”“猎狐”,反腐败斗争态势经历了重大变化。反腐败成果让人民群众拥有了更多的获得感,更赢得了党心、军心、民心。如今,中国特色社会主义进入了新时代,但是,反腐败斗争形势依然严峻复杂。[3]以往,刑事缺席审判制度的立法空白为贪官外逃提供了可乘之机。一些严重贪污、贿赂犯罪分子为逃避法律制裁,作案后携款潜逃境外,使案件的查处审判工作遇到困难。此次刑事诉讼法的修改填补了此项空白。危害国家安全犯罪和恐怖活动犯罪对国家安全和社会稳定,公民人身、财产安全具有重大危险,性质比较严重,案情重大或者影响重大。这类犯罪中有的犯罪嫌疑人、被告人具有顽固的犯罪动机和冲动,犯罪集团及犯罪组织也为这类犯罪的犯罪嫌疑人、被告人外逃提供了有利条件。对这类被告人适用缺席审判程序,将极大地提高对危害国家安全犯罪和恐怖活动犯罪的犯罪嫌疑人、被告人的震慑,有利于打击此类犯罪。
2.适用缺席审判的条件
贪污贿赂犯罪、危害国家安全犯罪和恐怖活动犯罪适用缺席审判程序也有一定的条件限制。
(1)犯罪嫌疑人、被告人在境外。作案后,为逃避法律的制裁而逃往境外的犯罪嫌疑人、被告人,不论是否明确犯罪嫌疑人、被告人在境外的具体藏匿处。
(2)危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪案件,需同时满足性质要件、必要性要件和程序要件三个条件。并非所有在境外的危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪的犯罪嫌疑人、被告人均适用缺席审判。犯罪嫌疑人、被告人在境外的危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪案件,只有满足案件性质严重、有及时审判的必要性,并经最高人民检察院核准三个条件,才适用缺席审判。至于何为“及时”“严重”,谁来判断“有及时审判的必要”,还需要司法解释进一步明确。
(3)监察机关、公安机关移送起诉。没有扎实的调查、侦查工作,缺席审判无异于空中楼阁。按照法律规定,贪污贿赂犯罪由监察机关行使调查权,根据《监察法》第四十五条第四项的规定,对涉嫌职务犯罪的,监察机关经调查认为犯罪事实清楚,证据确实、充分的,制作起诉意见书,连同案卷材料、证据一并移送人民检察院依法审查、提起公诉。危害国家安全犯罪和恐怖活动犯罪由公安机关行使侦查权。根据《刑事诉讼法》第一百六十二条的规定,公安机关侦查终结的案件,应当做到犯罪事实清楚,证据确实、充分,并且写出起诉意见书,连同案卷材料、证据一并移送同级人民检察院审查决定。由监察机关、公安机关移送起诉的规定,不仅是对适用缺席审判案件的审前程序的规定,更是对其证明标准的规定。监察机关调查的贪污贿赂犯罪,公安机关侦查的危害国家安全犯罪和恐怖活动犯罪,均应达到犯罪事实清楚,证据确实、充分的证明标准,方可移送起诉。
(4)人民检察院认为犯罪事实已经查清,证据确实、充分,依法应当追究刑事责任的,向人民法院提起公诉。人民检察院是法律规定的公诉机关,缺席审判案件的公诉权由人民检察院依法行使。人民检察院审查监察机关、公安机关移送起诉的案件,应当按照刑事诉讼法的规定,对案件进行全面审查。具体而言,人民检察院审查案件的时候,必须查明:①犯罪事实、情节是否清楚,证据是否确实、充分,犯罪性质和罪名的认定是否正确;②有无遗漏罪行和其他应当追究刑事责任的人;③是否属于不应追究刑事责任的;④有无附带民事诉讼;⑤侦查活动是否合法。特别需要注意的是,由于此类案件中的犯罪嫌疑人在境外,人民检察院审查案件时无法讯问犯罪嫌疑人,人民检察院更应严格按照法律规定的审查范围审查案件,严把案件事实真相,只有符合法定审查起诉的证明标准的,方可提起公诉。经审查,人民检察院认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清,证据确实、充分,依法应当追究刑事责任的,应当作出起诉决定。按照审判管辖的规定,向人民法院提起公诉,并将案卷材料、证据移送人民法院。这里的“犯罪事实”是指犯罪的主要事实,要求查清犯罪的主要事实,不要求所有细节全部查清。只要未查清的细节不影响定罪量刑,即视为犯罪事实已经查清。“证据确实、充分”是指用以证明案件事实的证据满足证据的相关性、真实性和合法性要求,能够反映案件的真实情况,所有证据足以形成完整的证据锁链证实审查起诉认定的犯罪事实和情节。《刑事诉讼法》第五十五条对证据确实、充分的条件作了明确的规定。第五十五条第二款规定,“证据确实、充分,应当符合以下条件:(一)定罪量刑的事实都有证据证明;(二)据以定案的证据均经法定程序查证属实;(三)综合全案证据,对所认定事实已排除合理怀疑。”“应当依法追究刑事责任”,是指根据《刑法》的规定,犯罪嫌疑人有刑事责任能力,应当对其判处刑罚,不存在《刑事诉讼法》第十六条规定的情形。
(5)经人民法院审查,起诉书中有明确的指控犯罪事实,符合缺席审判程序适用条件。这是人民法院对人民检察院提起公诉的案件决定开庭审判条件的规定。根据这一规定,人民法院对提起公诉的案件决定是否开庭审理,应当审查起诉书中是否有明确的指控犯罪事实和是否符合缺席审判的程序适用条件,即对缺席审判案件的庭前审查进行形式审查和程序审查。人民法院对缺席审判的案件在庭前进行形式审查的内容同其他案件的审查内容相同,具体包括:第一,案件是否属于本院管辖。第二,起诉书指控的被告人的身份。第三,起诉书是否载明被告人是否在案,有无扣押、冻结被告人的财物及存放地点,是否列明被害人的相关信息。第四,已委托辩护人、代理人的,是否附有载明辩护人、代理人相关信息的名单。第五,提起附带民事诉讼的,是否附有相关证据材料。第六,有无《刑事诉讼法》第十六条第二至第六项规定的不追究刑事责任的情形。这里的“有明确的指控犯罪事实”,是指人民检察院的起诉书中必须载明依据刑法规定应予刑事处罚的被告人的犯罪事实和提起公诉的具体罪名。“符合缺席审判的程序适用条件”是指符合刑事诉讼法规定的缺席审判的相关程序要件,包括是否属于适用缺席审判程序的案件范围、是否经过最高人民检察院核准、传票和人民检察院的起诉书副本是否通过法定方式送达被告人等。这是人民法院庭前审查缺席审判的案件与其他案件的不同之处。
3.缺席审判的审理形式
人民法院进行审查后,对于起诉书中有明确的指控犯罪事实,符合缺席审判程序适用条件的,应当决定开庭审判。这是对人民法院依法审理被告人缺席案件的审理形式的规定。开庭审理是人民法院依法审理刑事案件的一般形式,也是实现审判公平正义,树立司法公信和权威所不可缺少的审理形式。即使被告人缺席,为体现审判的权威性、保障缺席被告人的辩护权等诉讼权利,也应当采取开庭审理而非书面审理的形式,将证据的举证质证,案件事实的认定、控辩双方的辩护均放于庭审中进行,既有利于维护案件的实体真实,也能够为缺席被告的辩护权等其他诉讼权利的保障提供空间。
(二)刑事缺席审判案件的管辖及审判组织规定
对于刑事缺席审判案件的管辖,本款分别规定了级别管辖和地域管辖。其中,缺席审判的案件在级别管辖上由中级人民法院管辖。“中级人民法院”是指在省、自治区内按地区设立的中级人民法院,在直辖市内设立的中级人民法院,省、自治区辖市的中级人民法院和自治州的中级人民法院。上述案件都是性质比较严重,案情重大或者影响重大的刑事案件,被告人又在境外,审理此类案件时需要更加慎重,确保审判质量,因此将缺席审判的案件交由中级人民法院进行一审。依照刑事诉讼法的规定,中级人民法院管辖危害国家安全、恐怖活动案件以及可能判处无期徒刑、死刑的案件。恐怖活动案件是2012年刑事诉讼法修改新增加的规定。中级人民法院审理危害国家安全、恐怖活动案件,已经积累了丰富的审判经验,有利于审理这两类罪名的被告人缺席案件。此外,实践中缺席审判的案件数量不会过多,也不会给中级人民法院带来过重的工作负担。在地域管辖上,由犯罪地、被告人离境前居住地或者最高人民法院指定的中级人民法院管辖。地域管辖对于确定管辖的法院,从而相应地确定负责调查、侦查和审查起诉的监察机关、公安机关和检察机关,具有十分重要的作用。刑事案件由犯罪地的人民法院管辖,这是划分地域管辖的一般原则。缺席审判的案件由犯罪地的人民法院管辖,有利于及时收集证据、查明案情,有利于诉讼参与人就近参加诉讼,并便于群众旁听案件。犯罪地包括犯罪预备地、犯罪行为实施地、犯罪结果地等。如果犯罪地管辖不便,可以由被告人离境前居住地管辖,这里所说的“被告人离境前居住地”,是指被告人的户籍地和被告人离境前在国内的常住地。如果存在被告人在犯罪地、离境前居住地民愤大或者案件影响大等特殊情况,或者被告人犯罪地、离境前居住地不明,或者最高人民法院认为由其他地方的中级人民法院管辖更为合适的,由最高人民法院指定的中级人民法院管辖。
刑事缺席审判案件由合议庭审理。根据刑事诉讼法的规定,中级人民法院审理第一审案件,应当由审判员三人或者由审判员和人民陪审员共三人或者七人组成合议庭进行。组成合议庭审判案件,是为了发挥集体智慧,保证案件审判质量,防止独任法官可能出现的个人偏见或错误。缺席审判的案件由合议庭审理,也体现了立法者对缺席审判案件的审慎态度。
二、历史沿革与比较法
(一)历史沿革
刑事诉讼法修正案经过三次审议,于2018年10月26日由中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国刑事诉讼法>的决定》。其中,三次审议均对第二百九十一条作了修订。梳理本条的修订过程,可以探求立法者于制定法律时作的价值判断及其所要实现的目的,以了解法条的含义。
2018年4月25日,刑事诉讼法修正案草案提请十三届全国人大常委会第二次会议审议。受委员长会议委托,全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀作关于提请审议《中华人民共和国刑事诉讼法(修正草案)》议案的说明。沈春耀指出,党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央协调推进“四个全面”战略布局,在深化国家监察体制改革、反腐败追逃追赃、深化司法体制改革等方面作出了一系列重大决策部署,取得了重大成果和进展,从刑事诉讼制度来看,应当及时调整跟进。为加强境外追逃工作力度和手段,需要建立刑事缺席审判制度。党中央高度重视反腐败和国际追逃追赃工作及相关法律制度建设。党的十八大以来,国际追逃追赃工作取得重大进展,得到人民群众的广泛拥护。根据中央统一部署,2016年7月,法制工作委员会提出了关于建立刑事缺席审判制度的研究报告。中央纪委建议在配合监察体制改革修改刑事诉讼法时,对刑事缺席审判制度作出规定,拟在刑事诉讼法第五编特别程序中增设缺席审判程序一章。《刑事诉讼法修正案(草案)》第二十四条规定第五编增加一章,作为第三章。第二百九十一条规定,对于贪污贿赂等犯罪案件,犯罪嫌疑人、被告人潜逃境外,监察机关移送起诉,人民检察院认为犯罪事实已经查清,证据确实、充分,依法应当追究刑事责任的,可以向人民法院提起公诉。人民法院进行审查后,对于起诉书中有明确的指控犯罪事实的,应当决定开庭审判。特别说明,“对刑事缺席审判适用的案件范围,将在下一步工作中继续深入研究”。审议中,有委员指出,如何理解“贪污贿赂等犯罪案件”,“等”涵盖哪些案件尚不明确,刑事缺席审判制度不仅仅针对追逃追赃,还包括因犯罪嫌疑人死亡、重病等不能出庭多种情况。[4]
《刑事诉讼法修正案(草案)》公布后,有的常委委员、地方、部门和社会公众建议根据实际需要,适当扩大缺席审判的适用范围。有关部门认真研究认为,建立缺席审判制度是从反腐败追逃追赃角度提出的,应当主要用于贪污贿赂案件,但可不仅限于贪污贿赂案件,其他重大案件确有必要及时追究的,也可以进行缺席审判,但要以充分保障诉讼权利为前提。此外,考虑到这是一项新制度,尚缺乏实践经验,且有的缺席审判案件,文书送达和判决执行可能需要外国协助,制度设计上需考虑到国际影响和外国通行做法,对贪污贿赂犯罪之外的其他案件,还是应当严格限制范围并规定严格的核准程序,根据国内国际大局和个案实际情况灵活掌握,稳妥实施。据此,刑事诉讼法修正草案二审稿将缺席审判适用的案件范围修改为“贪污贿赂犯罪案件,以及需要及时进行审判,经最高人民检察院核准的严重的危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪案件”,[5]明确了缺席审判的适用案件范围。
2018年8月27日,第十三届全国人大常委会第五次会议在京召开,刑事诉讼法修正草案提请全国人大常委会二次审议。刑事诉讼法修正草案二审稿规定,对于贪污贿赂犯罪案件,以及需要及时进行审判,经最高人民检察院核准的严重的危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪案件,犯罪嫌疑人、被告人潜逃境外,监察机关、公安机关移送起诉,人民检察院认为犯罪事实已经查清,证据确实、充分,依法应当追究刑事责任的,可以向人民法院提起公诉。该规定将一审稿中的“对于贪污贿赂等犯罪案件”中的“等”字删掉,并且明确规定了危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪案件可以适用缺席审判程序。对于危害国家安全犯罪和恐怖活动犯罪,草案规定需满足“需要及时进行审判”“经最高人民检察院核准的”“严重的”三个条件,使得缺席审判程序的适用范围更加具体和明确。同时,也有委员在审议中提出,二审稿将缺席审判的适用范围限定在三类案件之中,难以完全满足现实需要。最近几年出现的重大经济犯罪案件嫌疑人出逃,此类案件因其社会危害性大,建议也适用缺席审判。[6]
2018年10月22日,刑事诉讼法修正草案三审稿提请十三届全国人大常委会第六次会议审议。在审议中,有常委会组成人员和专家学者提出,缺席审判程序是刑事诉讼中的特别程序,法院在案件入口审查上应严格把关。除了审查起诉书是否具有明确的指控犯罪事实外,还应当对是否符合缺席审判程序适用条件进行审查。经全国人大宪法和法律委员会研究,采纳了上述意见,在法院决定开庭缺席审判的条件中增加相应规定。也就是说,利用缺席审判制度追诉贪腐官员,在检察院提起公诉后,法院还需对是否符合开庭缺席审判的条件进一步审查和把关。[7]审议中,多位常委会委员建议适当扩大缺席判决的范围,有委员提出应当把毒品犯罪、金融诈骗犯罪、电信诈骗犯罪以及扫黑除恶专项斗争中的严重犯罪案件放进缺席审判的适用范围,还有委员建议缺席审判的适用案件范围应该根据我国全面依法治国的司法形势需求,从国家经济和社会安全稳定的实际需求出发,适当地扩大,不要仅限定于现在明确的案件类型。[8]
2018年10月26日,十三届全国人大常委会第六次会议表决通过了关于修改刑事诉讼法的决定。《刑事诉讼法》第二百九十一条规定:“对于贪污贿赂犯罪案件,以及需要及时进行审判,经最高人民检察院核准的严重危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪案件,犯罪嫌疑人、被告人在境外,监察机关、公安机关移送起诉,人民检察院认为犯罪事实已经查清,证据确实、充分,依法应当追究刑事责任的,可以向人民法院提起公诉。人民法院进行审查后,对于起诉书中有明确的指控犯罪事实,符合缺席审判程序适用条件的,应当决定开庭审判。前款案件,由犯罪地、被告人离境前居住地或者最高人民法院指定的中级人民法院组成合议庭进行审理。”最终,缺席审判的适用范围限定在“贪污贿赂犯罪案件,以及需要及时进行审判,经最高人民检察院核准的严重危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪案件”,没有留出其他口子,至于其他案件是否应当纳入缺席审判程序的适用范围,还待缺席审判程序运行积累了一定的经验后根据国家和社会形势再做研究。
刑事缺席审判是我国刑事司法中的一项新制度新程序,而刑事缺席审判已在域外许多法治国家建立并运行,比较研究成为解读缺席审判的一个有利视角。刑事缺席审判适用于哪些刑事案件,各国的法律规定并不完全一致,通常有两种情况,一是将缺席审判适用于轻微刑事案件,二是将缺席审判适用于所有刑事案件。[9]前者例如,《德国刑事诉讼法》第二百三十二条(缺席审理)规定,对被告人缺席审理的,以预期仅单处或者并处180日以下的日额罚金、保留处刑的警告、禁驾、收缴、没收、销毁或者废弃为限。在此程序中不允许判处更高的刑罚或者科处矫正及保安处分。《日本刑事诉讼法》原则上禁止缺席审判(第二百八十六条),只有在特定情况下,如果法院认为被告人的到场对保护其权利无关紧要时,可以许可被告人在公审期日不到场(第二百八十五条第一款)。《芬兰刑事诉讼法》第十三条规定,除非被告人到庭亲自参加主庭审程序,被告人不得被判处监禁刑。《美国联邦刑事诉讼规则》第四十三条b规定,可被判处罚金或1年以下监禁或二者并处的犯罪,经被告人书面同意法庭允许在被告人缺席的情况下,进行传讯、答辩、审理与科刑。[10]在这些国家规定的轻微刑事案件中,出席法庭通常被视为被告人可放弃的权利,被告人到庭对其权利保障意义不大,法院可免除其到庭义务。这与我国刑事诉讼法规定的缺席审判的适用范围反差明显。后者例如,《法国刑事诉讼法》在重罪法庭编、轻罪的审判编以及违警罪的审判编都有该法庭审理时被告人出庭的要求,以及被告人不出庭时缺席审判及缺席判决的相关规定。[11]
(二)比较研究
1.与犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得的没收程序的比较
2012年修改刑事诉讼法,新增了犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得的没收程序,是针对司法实践中一些贪污贿赂犯罪、恐怖活动犯罪案件的犯罪嫌疑人、被告人逃匿或者死亡导致违法所得无法追缴的情况。此前我国尚未建立刑事缺席审判制度,当犯罪嫌疑人、被告人逃匿或者死亡而无法到案时,诉讼程序就无法进行,犯罪分子的违法所得及用于犯罪的财产也无法追缴。为了打击贪污贿赂犯罪、恐怖活动犯罪等重大犯罪,2012年刑事诉讼法修改时,在特别程序章新增犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得的没收程序。
此次修改刑事诉讼法,在特别程序章新增了缺席审判程序,在体例上位于犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得的没收程序之前。因此,有必要对两个程序加以比较。
在适用范围上,缺席审判程序是对贪污贿赂犯罪案件,以及需要及时进行审判,经最高人民检察院核准的严重的危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪案件,潜逃境外的犯罪嫌疑人、被告人进行缺席审理,对缺席之被告定罪量刑,并对违法所得及其他涉案财产作出处置。违法所得没收程序则只是对严重的贪污贿赂犯罪、恐怖活动犯罪案件逃匿且通缉一年后不能到案或者死亡的犯罪嫌疑人、被告人的违法所得及其他涉案财产通过被告人缺席时的审理作出裁定。对经查证属于违法所得及其他涉案财产,除依法返还被害人的以外,应当裁定予以没收;对不属于应当追缴的财产的,应当裁定驳回申请,解除查封、扣押、冻结措施。“违法所得”是指因实施犯罪活动而取得的全部财物,包括金钱、物品等。“其他涉案财物”一般是指除违法所得以外的与犯罪有关的款物、作案工具和非法持有的违禁品。缺席审判程序和违法所得没收程序的共同点,在于犯罪嫌疑人、被告人缺席审理程序。但违法所得没收程序只处置违法所得和涉案财产,不对缺席被告作出判决,而缺席审判程序则对缺席被告及涉案财物一并作出裁判。
在适用罪名上,缺席审判程序适用于“贪污贿赂犯罪案件,以及需要及时进行审判,经最高人民检察院核准的严重的危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪案件”,犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得的没收程序适用于“贪污贿赂犯罪、恐怖活动犯罪等重大犯罪案件”。需要注意的是,尽管刑事诉讼法规定的犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得的没收程序的适用范围较广,且具有不确定性,但立法者强调,该程序在适用时应仅限于贪污贿赂犯罪、恐怖活动犯罪,且仅限于贪污贿赂犯罪、恐怖活动犯罪中重大的案件,不宜扩大到其他的重大犯罪案件,也不适用于情节较轻的贪污贿赂犯罪、恐怖活动犯罪案件。这是考虑到贪污贿赂犯罪、恐怖活动犯罪对社会稳定与安全、经济发展危害严重,且又是我国参加的国际公约和相关义务要求的,由于这一程序较新,实践经验不足,且对这类被告人缺席的审理活动更需要注意程序正当性原则,因此适用范围不宜扩大。[12]因此,缺席审判程序适用的罪名较违法所得没收程序而言多了对危害国家安全犯罪的适用,至于今后违法所得没收程序适用的范围是否会扩大,仍待立法者的决定。需要强调的是,缺席审判程序并不是适用于所有犯罪嫌疑人、被告人潜逃境外的危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪案件。犯罪嫌疑人、被告人潜逃境外的危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪案件,只有满足案件性质严重、有及时审判的必要性,并经最高人民检察院核准三个条件,才适用缺席审判。
在对犯罪嫌疑人、被告人的适用条件上,缺席审判程序的适用要求犯罪嫌疑人、被告人潜逃境外,强调犯罪嫌疑人、被告人为躲避法律制裁已逃至境外。而违法所得没收程序的适用条件是,犯罪嫌疑人、被告人逃匿,在通缉一年后不能到案,或者犯罪嫌疑人、被告人死亡。“逃匿”是指犯罪嫌疑人、被告人在犯罪后为逃避法律制裁而逃跑、隐匿或躲藏的,至于逃匿处在境内还是境外,在所不问。“通缉”是指公安机关或人民检察院通令缉拿应当逮捕而在逃的犯罪嫌疑人归案的一种侦查行为。实践中,一般由县级以上公安机关发布通缉令。通缉令自发布之日起生效。
在适用条件上,缺席审判程序要求经过完整的调查、侦查、审查起诉、审判程序。需监察机关、公安机关移送起诉,人民检察院认为犯罪事实已经查清,证据确实、充分,依法应当追究刑事责任的,人民法院审查起诉书中有明确的指控犯罪事实的,才适用缺席审判。即缺席审判的案件需要经过完整的调查、侦查及审查起诉的审前程序,需要调查或侦查机关、公诉机关层层把关。只有满足事实清楚,证据确实、充分的案件,监察机关或公安机关才能够移送起诉。只有人民检察院经审查认为事实清楚,证据确实、充分,依法应当追究刑事责任的,才能够提起公诉。只有经人民法院审查,起诉书中有明确指控犯罪事实的,才能够缺席审判。这是因为缺席审判程序是新设置的,实践经验不足,犯罪嫌疑人、被告人又不在案,更需要严把事实证据关,防止出现冤错案件。违法所得没收程序则适用于犯罪嫌疑人、被告人逃匿,在通缉一年后不能到案,或者犯罪嫌疑人、被告人死亡,依刑法规定应当追缴其违法所得及其他涉案财产的情形,人民检察院可以向人民法院提出没收违法所得的申请。公安机关认为有上述情形的,应当出具没收违法所得意见书,移送人民检察院。“依刑法规定应当追缴其违法所得”是指根据《刑法》第六十四条的规定,犯罪分子违法所得的一切财物,应当予以追缴。“追缴”是指将违法所得的财产强制收缴。在侦查阶段,公安机关认为可以适用违法所得没收程序的,应当出具没收违法所得意见书,移送人民检察院。在侦查阶段、审查起诉阶段,如果犯罪嫌疑人、被告人逃匿或者死亡,符合违法所得没收程序的适用条件,应当由人民检察院向人民法院提出没收违法所得的申请。在审判阶段,如果被告人逃匿,人民法院应当根据刑事诉讼法的规定中止审理。如果被告人死亡,终止审理。如果被告人逃匿或死亡,符合违法所得没收程序的适用条件,由人民检察院提出没收违法所得的申请,法院不能直接作出没收违法所得的裁定。如果犯罪嫌疑人、被告人能够到案,应当依照刑事诉讼法的规定进行处理,而不能单独对其财产进行审理。与人民法院适用缺席审判程序只需审查起诉书是否有明确的犯罪事实不同,违法所得没收的申请应当提供与犯罪事实、违法所得相关的证据材料,并列明财产的种类、数量、所在地及查封、扣押、冻结的情况。
在管辖及审理形式上,缺席审判的案件由犯罪地或者被告人离境前居住地的中级人民法院组成合议庭进行审理。没收违法所得的申请,由犯罪地或者犯罪嫌疑人、被告人居住地的中级人民法院组成合议庭进行审理。在级别管辖上,由于两个审理程序被告人均缺席,因此需要更为慎重,由中院审理更加合适。在审判组织的形式上,由合议庭审理。人民法院审判案件有两种审判组织形式,一是独任法官审判,二是合议庭审判。根据新修订的《刑事诉讼法》第一百八十三条的规定,中级人民法院审判第一审案件,应当由审判员三人或者由审判员和人民陪审员共三人或者七人组成合议庭进行。
2.与国际刑事司法协助、引渡、追赃追逃的比较
与《刑事诉讼法修正案》同期通过的《国际刑事司法协助法》,是与缺席审判程序配套的反腐败国家立法的重要内容。此前,民商事司法协助、引渡合作分别在《民事诉讼法》和《引渡法》中已有规定,刑事司法协助只在《刑事诉讼法》第十七条有原则性规定,具体合作内容、要件以及执行程序等未予明确。我国已经批准和加入了包括《联合国反腐败公约》和《联合国打击跨国有组织犯罪公约》等多项含有刑事司法协助内容的国际公约,批准了五十多件有关刑事司法协助的双边条约。但是,我国与外国开展打击跨国犯罪国际合作尚存在一些制度障碍,例如履行国际条约的国内法律依据不足、我国司法机关主动利用条约开展国际合作的意识和能力不强等。《国际刑事司法协助法》的颁布,有利于规范和完善我国刑事司法协助体制,填补刑事司法协助国际合作的法律空白,完善追逃追赃有关法律制度,为我国履行国际条约义务提供法律依据,进一步完善国际刑事司法协助工作的制度体系。[13]
《国际刑事司法协助法》第二条规定,国际刑事司法协助,是指中华人民共和国和外国在刑事案件调查、侦查、起诉、审判和执行等活动中相互提供协助,包括送达文书,调查取证,安排证人作证或者协助调查,查封、扣押、冻结涉案财物,没收、返还违法所得及其他涉案财物,移管被判刑人以及其他协助。《刑事诉讼法》规定的缺席审判案件送达文书,查封、扣押、冻结涉案财物,没收、返还违法所得及其他涉案财物,移管被判刑人等与外国展开刑事司法协助,依照《国际刑事司法协助法》进行。
引渡、追赃追逃均为反腐败国际合作的重要举措。引渡是指一国把在该国境内而被他国指控为犯罪或已被他国判刑的人,根据有关国家的请求移交给请求国审判或处罚。引渡制度是一项国际司法协助的重要制度,也是国家有效行使管辖权和制裁犯罪的重要保障。引渡的法律依据应为含引渡条款的国际条约、国际公约以及相关国内立法。《引渡法》的颁布施行,为中国国内有关机关处理中外之间的引渡问题提供了重要的法律依据。追赃追逃,是指通过引渡、国际司法协助,对逃往境外的犯罪嫌疑人进行追捕,对腐败资产进行追缴。2014年,中央纪委、最高法、最高检、外交部、公安部、国家安全部、司法部、中国人民银行等八单位的成员组成了国际追逃追赃工作办公室,统一研究反腐败追逃追赃政策措施和工作计划、综合分析外逃案件信息,组织开展重点个案追逃追赃、推动建立追逃追赃国际合作网络。我国也颁布了《反洗钱法》预防通过各种方式掩饰、隐瞒贪污贿赂犯罪及其他犯罪所得及其收益的来源和性质的洗钱活动。
根据《引渡法》的规定,“引渡条约”是指中华人民共和国与外国缔结或者共同参加的引渡条约或者载有引渡条款的其他条约。引渡的法律基础是一个主权国家对犯罪的管辖权,包括属地、属人和其他管辖权等。也就是说,请求引渡的国家,基于国际法上承认的依据,对该名身处他国境内的罪犯享有管辖权。2016年,二十国集团(G20)杭州峰会通过了《二十国集团反腐败追逃追赃高级原则》,致力于打造一个“零容忍”“零漏洞”“零障碍”的反腐败国际追逃追赃合作体系。那么,既然已经建立了引渡制度和反腐败国际追逃追赃合作体系,为什么还要专门建立缺席审判的特别程序,对贪污贿赂犯罪案件,以及需要及时进行审判,经最高人民检察院核准的严重的危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪案件,潜逃境外的犯罪嫌疑人、被告人缺席审判呢?这是因为,在国际法上,国家没有必须引渡的义务,在没有引渡条约的情况下,是否将罪犯引渡回申请国完全由被申请国自己决定。虽然我国已与几十个国家签订含有刑事司法协助内容的条约或引渡条约,但主要集中在发展中国家,而官员外逃往往又把发达国家作为目的地。并且由于国际法上存在“政治犯不引渡”“死刑犯不引渡”的原则,而我国尚未废除死刑,一些西方国家认为中国会判被告人死刑而拒绝引渡,致使犯罪嫌疑人逍遥法外。尚未建立缺席审判制度时,无法以生效裁判请求司法协助追逃罪犯、追缴已转移至境外的犯罪所得。因此,这次刑事诉讼法修改新设了缺席审判的特别程序,即使犯罪嫌疑人外逃,也可以对其缺席审判,利于对犯罪分子的追捕和犯罪所得的境外追缴,加大反腐败打击力度。
三、相关法律条文
1.《中华人民共和国国家安全法》(2015年7月1日)
第二条 国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态,以及保障持续安全状态的能力。
2.《中华人民共和国反恐怖主义法》(2018年4月27日)
第三条 本法所称恐怖主义,是指通过暴力、破坏、恐吓等手段,制造社会恐慌、危害公共安全、侵犯人身财产,或者胁迫国家机关、国际组织,以实现其政治、意识形态等目的的主张和行为。
本法所称恐怖活动,是指恐怖主义性质的下列行为:
(一)组织、策划、准备实施、实施造成或者意图造成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害的活动的;
(二)宣扬恐怖主义,煽动实施恐怖活动,或者非法持有宣扬恐怖主义的物品,强制他人在公共场所穿戴宣扬恐怖主义的服饰、标志的;
(三)组织、领导、参加恐怖活动组织的;
(四)为恐怖活动组织、恐怖活动人员、实施恐怖活动或者恐怖活动培训提供信息、资金、物资、劳务、技术、场所等支持、协助、便利的;
(五)其他恐怖活动。
……
3.《公安机关办理刑事案件程序规定》(2013年12月13日)
第三百七十四条 本规定所称“危害国家安全犯罪”,包括刑法分则第一章规定的危害国家安全罪以及危害国家安全的其他犯罪;“恐怖活动犯罪”,包括以制造社会恐慌、危害公共安全或者胁迫国家机关、国际组织为目的,采取暴力、破坏、恐吓等手段,造成或者意图造成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害的犯罪,以及煽动、资助或者以其他方式协助实施上述活动的犯罪。
4.《中华人民共和国刑事诉讼法》(2018年10月26日)
第二百九十八条 对于贪污贿赂犯罪、恐怖活动犯罪等重大犯罪案件,犯罪嫌疑人、被告人逃匿,在通缉一年后不能到案,或者犯罪嫌疑人、被告人死亡,依照刑法规定应当追缴其违法所得及其他涉案财产的,人民检察院可以向人民法院提出没收违法所得的申请。
公安机关认为有前款规定情形的,应当写出没收违法所得意见书,移送人民检察院。
没收违法所得的申请应当提供与犯罪事实、违法所得相关的证据材料,并列明财产的种类、数量、所在地及查封、扣押、冻结的情况。
人民法院在必要的时候,可以查封、扣押、冻结申请没收的财产。
第二百九十九条 没收违法所得的申请,由犯罪地或者犯罪嫌疑人、被告人居住地的中级人民法院组成合议庭进行审理。
人民法院受理没收违法所得的申请后,应当发出公告。公告期间为六个月。犯罪嫌疑人、被告人的近亲属和其他利害关系人有权申请参加诉讼,也可以委托诉讼代理人参加诉讼。
人民法院在公告期满后对没收违法所得的申请进行审理。利害关系人参加诉讼的,人民法院应当开庭审理。
第三百条 人民法院经审理,对经查证属于违法所得及其他涉案财产,除依法返还被害人的以外,应当裁定予以没收;对不属于应当追缴的财产的,应当裁定驳回申请,解除查封、扣押、冻结措施。
对于人民法院依照前款规定作出的裁定,犯罪嫌疑人、被告人的近亲属和其他利害关系人或者人民检察院可以提出上诉、抗诉。
第三百零一条 在审理过程中,在逃的犯罪嫌疑人、被告人自动投案或者被抓获的,人民法院应当终止审理。
没收犯罪嫌疑人、被告人财产确有错误的,应当予以返还、赔偿。