历史沿革与比较法

(一)历史沿革

2013年3月14日,全国人大通过了《国务院机构改革和职能转变方案》,为推进海上统一执法,提高执法效能,将国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合,重新组建国家海洋局,由国土资源部管理。重组后的国家海洋局的主要职责是,拟订海洋发展规划,实施海上维权执法,监督管理海域使用、海洋环境保护等。国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法,接受公安部业务指导。根据这一决定,中国海警局行使原公安边防海警、海关总署海上缉私警察的刑事执法权。此后,中国海警局依法履行职权,侦查办理海上发生的案件,比如走私、毒品、偷越国(边)境、非法捕捞、破坏海洋资源等刑事案件,对于维护海上治安和安全、维护国家海洋权益发挥了重要作用。

2018年,为了有效维护我国海洋权益,根据党的十九大和十九届三中全会精神,按照《深化党和国家机构改革方案》和党中央、中央军委关于武警部队改革的决策部署,海警队伍转隶武警部队,调整组建中国人民武装警察部队海警总队,对外称中国海警局,统一履行海上维权执法职责,行使公安机关、有关行政机关的相应执法职权。海警转隶后,由于其领导指挥体制、运行机制、协作关系等都将发生重大变化,2013年十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》关于中国海警局履行海上维权执法职责的相关规定,以及《刑事诉讼法》《治安管理处罚法》《渔业法》《海关法》《海域使用管理法》《海洋环境保护法》《海岛保护法》《野生动物保护法》等法律中关于海警队伍执行海上维权执法任务、行使公安机关和有关行政机关相应执法职权等的有关规定,需要作出调整修改,以适应重新调整组建的中国海警局履行维权执法职能,打击海上违法犯罪的需要。

为了保证机构改革方案的顺利实施,平稳有序调整法律规定的行政机关职责和工作,确保行政机关依法履行职责、开展工作,推进国家机构设置和职能配置优化协同高效,全国人大常委会于2018年4月27日通过了《关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定》,其中明确规定,现行法律规定的行政机关职责和工作,《国务院机构改革和职能转变方案》确定由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担的,在有关法律规定尚未修改之前,调整适用有关法律规定,由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担,相关职责尚未调整到位之前,由原承担该职责和工作的行政机关继续承担。同时,为了保证海警队伍改革于法有据、稳妥推进,转隶后海上维权执法任务接续完成,考虑到改革任务较为紧迫,而法律修改的周期较长,2018年6月22日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》(以下简称《决定》)。《决定》作了三个方面的规定:一是明确中国海警局海上维权执法职责任务。中国海警局履行海上维权执法职责,包括执行打击海上违法犯罪活动、维护海上治安和安全保卫、海洋资源开发利用、海洋生态环境保护、海洋渔业管理、海上缉私等方面的执法任务,以及协调指导地方海上执法工作。二是明确中国海警局履行海上维权执法相应法定职权。中国海警局执行打击海上违法犯罪活动、维护海上治安和安全保卫等任务,行使法律规定的公安机关相应执法职权;执行海洋资源开发利用、海洋生态环境保护、海洋渔业管理、海上缉私等方面的执法任务,行使法律规定的有关行政机关相应执法职权。其职权主要包括:执行海上打击违法犯罪活动、维护治安和安全保卫等任务时,行使《刑事诉讼法》《治安管理处罚法》等法律规定的公安机关相应执法职权;执行海洋资源开发利用、海洋生态环境保护、海洋渔业管理、海上缉私等方面执法任务时,行使《渔业法》《海关法》《海域使用管理法》《海洋环境保护法》《海岛保护法》《野生动物保护法》等法律规定的有关行政机关相应执法职权。《决定》还明确规定中国海警局与公安机关、有关行政机关建立执法协作机制。三是明确了制定和修改有关法律的要求。为了确保立法与改革紧密衔接,明确条件成熟时及时制定和修改完善中国海警局履行海上维权执法职责的现行有关法律法规,提供更加完备的法律保障。条件成熟时,有关方面应当及时提出制定、修改有关法律的议案,依照法定程序提请审议。《决定》自2018年7月1日起施行。在这次修改刑事诉讼法征求意见过程中,有关方面和社会公众提出,为做好与《决定》的衔接,保障打击海上犯罪工作依法顺利开展,建议在刑事诉讼法中增加相应规定,明确中国海警局的侦查主体地位。2018年修改刑事诉讼法,在附则中增加一款,规定中国海警局履行海上维权执法职责,对海上发生的刑事案件行使侦查权,中国海警局办理刑事案件适用刑事诉讼法的有关规定。

(二)域外比较

1.英国(https://www.daowen.com)

英国是一个传统的海洋国家,长期延续分散的海洋管理与执法体制。进入21世纪以来,旧体制已明显不能适应英国海洋工作的需要,英国政府开始统筹世界海洋制度的变化和英国海洋事业的发展,认真研究海洋政策与执法体制,改革原有分散型海洋管理与执法体制,积极探索海洋综合管理与执法体制,成立了统管海洋事务的机构——英国海洋管理组织,统一负责和协调海洋执法工作。

加强海洋立法是英国在探索与建立海洋综合管理与执法体制的一个重要措施。2007年3月英国发布了《英国海洋法案白皮书》,该白皮书指出,英国政府决心改革现有海洋管理体制,成立统管海洋事务的机构——英国海洋管理组织;2009年出台了《英国海洋法》,即《英国海岸与海洋使用与管理法》,该法对英国的海洋管理组织成立作了详细的规定,并对海洋执法方面也作了详细规定。《英国海洋法》是设立英国海洋管理组织和开展海洋综合管理的主要法律依据。[1]2011年,英国颁布《英国海洋政策》,阐述了与英国海洋可持续发展事业有关的一系列方针政策。由于采取上述诸多措施,英国的海洋事业迈上了新的台阶,摒弃了旧有的分散海洋管理体制,采用了以集中管理为主和分工管理为辅的海洋管理模式,使英国成为世界海洋综合管理的后起之秀。《英国海洋法》作为英国的综合性海洋法律,为英国实行统一的海洋综合管理体制,构建统一的海洋管理机构和组建统一的海洋执法队伍提供了强有力的法律依据。[2]

2.美国

美国的海洋综合管理与执法制度,无论是在理论上还是在实践中都走在世界前列。“目前美国的海洋管理体制是采取高层协调与集中管理相结合、中央与地方分工配合以及有关涉海部门和其他利益相关者积极参与的综合管理模式。”[3]在美国整个的海洋管理与执法体制中,在国际上知名度最高的是美国的海洋执法队伍——美国海岸警卫队。

美国海岸警卫队隶属于国土安全部,执法人员执法水域广阔、执法权限全面。执法水域包括美国的内水、港口、码头、领海、毗连区和专属经济区等。美国海岸警卫队不仅在国内海上执法维护美国内部水域的安全与稳定,也代表美国在领海、专属经济区等水域维护美国在该水域的公共安全与秩序。海岸警卫队制度之所以为世界许多国家所借鉴,还由于它是美国的一支海上综合执法力量,其“综合”的最突出表现是该执法队伍拥有全面、综合的海上执法权限。其执法权限包括:预防与制止毒品贩卖、走私与运输、制止非法移民与非法船队等维护海上治安权;对海上航运船舶实施监控管理、处理海上交通事故和海难救助等维护海上交通安全的权利;有效管理渔业、矿场等海洋资源的开发利用活动;保护海洋环境等。海岸警卫队的执法权力基本上涵盖了国家渔业部门、海关部门、环保部门、交通部门等所有涉海部门的海上执法权,海岸警卫队是美国的一支拥有海上综合执法权的专门、统一执法队伍。

3.日本

日本积极探索,陆续出台了一系列相关法律法规与政策,在海洋立法方面逐步完善,走在了世界前列,为海洋管理与执法提供了一系列法律依据,夯实了体制基础。日本积极与世界接轨,全面强化海洋管理,通过立法完善体制和机制建设,加大投入和保障,切实保障日本海上保安厅在维护海洋权益方面的执法权。

《海洋基本法》是日本综合治理海洋的基本法,针对目前的国际与国内形势提出了日本的海洋基本计划和海洋基本政策。《海上保安厅法》是日本专门规定海上执法力量——海上保安厅的法律,该法详细规定了海上保安厅的性质、职能、机构设置、人员组成以及海上执法方式等,为海上保安厅执法提供具体的执法依据,是日本有关海警执法的专门性法律。另外,《海上碰撞预防法》《外国船舶领海与内水航行法》《促进保全与利用专属经济区水域及大陆架、保全低潮线及建设据点设施等法律》等法律文件均明确授权海上保安厅行使相关海上职权,确保对内有效执法,对外有效维权。[4]