二、历史沿革
(一)量刑建议制度的缘起与发展
笼统而言,根据我国刑事诉讼法和刑事司法实务传统,以追诉公权力为基础的量刑建议是长期存在的。在1997年刑事诉讼法修改之前,人民检察院在审查起诉之后提起公诉的,在起诉书等法律文书中陈述法律依据、刑罚情节等,就是代表国家行使求刑权的集中体现,这同样可以被视作人民检察院提出与量刑相关的建议的表现形式。2000年前后,我国部分省市开始了量刑建议的探索,尤其是自2008年以来,最高人民法院牵头开展量刑规范化改革,为配合这一工作,最高人民检察院也加大推行量刑建议改革的力度,作为整体的量刑规范化改革的有机组成部分,共同提高量刑公正与均衡的水平。其中,有关量刑建议制度的主要改革文件包括2005年7月最高人民检察院颁布的《人民检察院量刑建议试点工作实施意见》、2010年2月最高人民检察院印发的《人民检察院开展量刑建议工作的指导意见(试行)》。上述两个文件尤其是以2010年的文件最具有代表性,较为系统地、规范地规定了量刑建议的概念、原则、具体要求、审批程序等各方面的内容。
根据2010年《人民检察院开展量刑建议工作的指导意见(试行)》的规定,量刑建议被视作人民检察院公诉权的一项重要内容,是指人民检察院对提起公诉的被告人,依法就其适用的刑罚种类、幅度及执行方式等向人民法院提出的建议。结合这一指导意见的规定,我们可以从以下角度理解量刑建议:(1)人民检察院提出量刑建议的,应当遵循依法建议、客观公正、宽严相济、注重效果的原则。(2)对于量刑建议的范围,只要是向人民法院提起公诉的案件,人民检察院都有提出量刑建议的权力,这相当于明确了量刑建议最为广泛的适用范围。(3)在确定享有提出量刑建议裁量权的同时,为了保证实现上述各原则,人民检察院提出量刑建议的,应当在法定量刑幅度内提出,不得兼跨两种以上主刑,除非有法定的减轻处罚情节。(4)区别可能判处刑罚的类型,规定不同的量刑建议幅度,主要包括建议判处死刑、无期徒刑的,应当慎重;建议判处有期徒刑的,一般应当提出一个相对明确的量刑幅度,法定刑的幅度小于3年(含3年)的,建议幅度一般不超过1年;法定刑的幅度大于3年小于 5年(含5年)的,建议幅度一般不超过2年;法定刑的幅度大于5年的,建议幅度一般不超过3年。根据案件具体情况,如确有必要,也可以提出确定刑期的建议;建议判处管制的,幅度一般不超过3个月;建议判处拘役的,幅度一般不超过1个月;建议适用缓刑的,应当明确提出;建议判处附加刑的,可以只提出适用刑种的建议。(5)关于量刑建议的法律文书,专门有量刑建议书,即人民检察院提出量刑建议,一般应制作量刑建议书,根据案件具体情况,也可以在公诉意见书中提出。而且,一般情况下,量刑建议书和起诉书是分开制作、一并移送的。(6)量刑建议的审批,应当区分不同的情形,对于主诉检察官决定提起公诉的一般案件,由主诉检察官决定提出量刑建议;公诉部门负责人对于主诉检察官提出的量刑建议有异议的,报分管副检察长决定;对于特别重大、复杂的案件,社会高度关注的敏感案件或者建议减轻处罚、免除处罚的案件以及非主诉检察官承办的案件,由承办检察官提出量刑的意见,部门负责人审核,检察长或者检察委员会决定。(7)量刑建议的调整。在庭审过程中,公诉人发现拟定的量刑建议不当需要调整的,可以根据授权作出调整;需要报检察长决定调整的,应当依法建议法庭休庭后报检察长决定。出现新的事实、证据导致拟定的量刑建议不当需要调整的,可以依法建议法庭延期审理。我国量刑建议制度的发展以此为转折点,正式进入司法解释,成为量刑程序的重要组成部分之一。同时,2010年《人民检察院开展量刑建议工作的指导意见(试行)》的颁布,也标志着我国量刑建议制度从先期试点进入了全面推广的阶段。
更进一步地,2012年刑事诉讼法修改通过以后,我国迎来完善量刑建议制度的机遇。虽然2012年修订的刑事诉讼法没有明确表述量刑建议制度,但是增加了完善监督程序、增强监督刚性等方面的规定,有助于推动量刑建议的规范化、统一化。随后,最高人民检察院颁布的《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第三百七十六条第二款规定,“办案人员认为应当向人民法院提出量刑建议的,可以在审查报告或者量刑建议书中提出量刑的意见,一并报请决定”。而且,结合该规则第三百九十九条的规定,人民检察院对提起公诉的案件,可以向人民法院提出量刑建议。我国确定量刑建议的类型为幅度型、确定型两种:一般而言,除有减轻处罚或者免除处罚情节外,量刑建议应当在法定量刑幅度内提出;不过,对于建议判处有期徒刑、管制、拘役的,可以具有一定的幅度,也可以提出具体确定的建议,这在一定程度上赋予了人民检察院自由裁量的空间。该规则的第四百条吸收先前实践经验,明确量刑建议的主要内容应当包括被告人所犯罪行的法定刑、量刑情节、人民检察院建议人民法院对被告人处以刑罚的种类、刑罚幅度、可以适用的刑罚执行方式以及提出量刑建议的依据和理由等。第四百条规定了量刑建议书,即对提起公诉的案件提出量刑建议的,可以制作量刑建议书,与起诉书一并移送人民法院,而量刑建议书的主要内容应当包括被告人所犯罪行的法定刑、量刑情节、人民检察院建议人民法院对被告人处以刑罚的种类、刑罚幅度、可以适用的刑罚执行方式以及提出量刑建议的依据和理由等。同时,结合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》第二百三十条的规定,人民检察院可以提出量刑建议并说明理由,量刑建议一般应当具有一定的幅度,而当事人及其辩护人、诉讼代理人享有对量刑提出意见的权利,但需要说明理由。
在此修法背景下,我国量刑建议制度更趋完善。《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》吸收了量刑建议改革的有益经验,在先前试点文件的基础上再作丰富的规定:第一,保持量刑建议的适用范围,即提起公诉的所有案件,而且,人民检察院是“可以”而非“应当”提出,对于某些特定的案件,人民检察院可以裁量决定是否提出,保证量刑建议的机动性、灵活性。第二,量刑建议与概括性建议互相配合。结合2010年《人民检察院开展量刑建议工作的指导意见(试行)》的规定,对不宜提出具体量刑建议的特殊案件,人民检察院可以提出依法从重、从轻、减轻处罚等概括性建议。这是人民检察院认为,出于刑事政策、外交政策、政治效果和社会效果等方面的考虑,不提出量刑建议更合适的,可以不提出明确的量刑建议。第三,幅度型量刑建议和具体型量刑建议相结合,经过前期试点,虽然人们达成的共识是坚持以具有一定幅度的建议为主要方式,不宜把具体确定的建议作为一般的简易方式,但是,对于某些特定的案件,提出具体确定的量刑建议会取得更好的效果的,主要是那些简单的、常见的、多发的犯罪案件,因为人民检察院、人民法院经过长期司法实践能够较准确地掌握相应的量刑规律,在此前提下,人民检察院提出具体确定的量刑建议具有可行性。第四,坚持起诉书和量刑建议书相分离的做法,虽然允许在公诉意见书中载明量刑建议,但不宜在起诉书中载明量刑建议。
(二)认罪认罚从宽制度的量刑建议(https://www.daowen.com)
1.认罪认罚案件中量刑建议的效力
关于认罪认罚案件的量刑建议的规定,较早地出现于2014年8月最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合制定的《关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的办法》。该办法第一条可以适用速裁程序的条件之一即“当事人对适用法律没有争议,犯罪嫌疑人、被告人同意人民检察院提出的量刑建议的”,首先突出了人民检察院量刑建议在速裁程序中的重要价值。更进一步地,该办法第六条规定:“人民检察院经审查认为案件事实清楚、证据充分的,应当拟定量刑建议并讯问犯罪嫌疑人,了解其对指控的犯罪事实、量刑建议及适用速裁程序的意见,告知有关法律规定。犯罪嫌疑人承认自己所犯罪行,对量刑建议及适用速裁程序没有异议并签字具结的,人民检察院可以建议人民法院适用速裁程序审理。”此外,第八条要求“应当在起诉书中提出量刑建议”,相当于简化了《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第四百条“对提起公诉的案件提出量刑建议的,可以制作量刑建议书,与起诉书一并移送人民法院”的要求,将起诉书和量刑建议书合二为一。这在一定程度上突破了2010年《人民检察院开展量刑建议工作的指导意见(试行)》的规定。随后,不少试点城市出台了当地推行速裁程序的试点文件,也将“在起诉书中提出量刑建议”作为实务操作的基本方式之一。
在2016年9月全国人大常委会授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度的试点工作之时,相应授权决定继续强调要求犯罪嫌疑人、被告人“同意人民检察院量刑建议并签署具结书”。2016年11月,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合颁布的《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》规定,认罪认罚成立的条件之一即“同意量刑建议”,而人民检察院提出量刑建议须遵循的一项原则是“坚持罪责刑相适应,根据犯罪的事实、性质、情节、后果,依照法律规定提出量刑建议,准确裁量刑罚,确保刑罚的轻重与犯罪分子所犯罪行和应当承担的刑事责任相适应”。可见,上述试点办法继续推广在起诉书中载明量刑建议的做法。其中令人关注的是,较之于《关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的办法》,《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》明确地将探索“提出确定刑期的量刑建议”作为试点的方向之一:第一,量刑建议一般应当包括主刑、附加刑,并明确刑罚执行方式;第二,可以提出相对明确的量刑幅度,也可以根据案件具体情况,提出确定刑期的量刑建议;第三,建议判处财产刑的,一般应当提出确定的数额。
而且,《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》还突出了人民检察院提出的量刑建议对人民法院的约束力,即“对于认罪认罚案件,人民法院依法作出判决时,一般应当采纳人民检察院指控的罪名和量刑建议”。这就相当于要求人民法院坚持以“应当采纳”为原则,同时以拒绝采纳为例外,主要情形包括被告人不构成犯罪或者不应当追究刑事责任的、被告人违背意愿认罪认罚的、被告人否认指控的犯罪事实的、起诉指控的罪名与审理认定的罪名不一致的、其他可能影响公正审判的情形。在此基础上,上述试点文件进一步规范了人民法院拒绝或者调整量刑建议的条件,具体流程为:人民法院经审理认为,人民检察院的量刑建议明显不当,或者被告人、辩护人对量刑建议提出异议的,人民法院可以对建议人民检察院调整量刑建议,人民检察院不同意调整量刑建议或者调整量刑建议后被告人、辩护人仍有异议的,人民法院应当依法作出判决。这一规则也被全国人大借鉴并规定在2018年刑事诉讼法中。
2.2018年《刑事诉讼法修正案(草案)》一审稿、二审稿、三审稿的比较分析
《刑事诉讼法修正案》正式增加了量刑建议制度,通过比较修正案的三次审议稿,我们可以发现:
第一,从“可以提出”到“应当提出”。一审稿延续了量刑建议的一般做法,即人民检察院仍然是“可以”提出量刑建议,“人民检察院可以在起诉书中就主刑、附加刑、刑罚执行方式等提出量刑建议”。而二审稿、三审稿则吸收了试点经验,并借鉴了试点文件的规则,明确了人民检察院办理认罪认罚案件的,原则上“应当”提出量刑建议,即“犯罪嫌疑人认罪认罚的,人民检察院应当在起诉书中就主刑、附加刑、刑罚执行方式等提出量刑建议”。针对认罪认罚案件,2018年刑事诉讼法明确了人民检察院必须提出量刑建议的义务。
第二,强调量刑建议与认罪认罚情节的关联性。一审稿虽然表述了量刑建议,但是没有刻意凸显“认罪认罚”的情形,相当于原则上规定了刑事诉讼的量刑建议规则,允许人民检察院在办理的公诉案件中提出量刑建议,同时,如果犯罪嫌疑人有认罪认罚情形,人民检察院只需要在起诉书中列明这一情形即可。而二审稿、三审稿的相应条款则以集中突出认罪认罚案件的量刑建议制度作为核心主旨,改变一审稿偏重一般性介绍的条文表述方式,将“认罪认罚”作为“应当”提出量刑建议的前提,否则,人民检察院仍然是“可以”提出,也即裁量确定是否有必要提出量刑建议。可以说,与上述分析联系起来,一审稿只是要求人民检察院应当在起诉书中表明“犯罪嫌疑人认罪认罚”的情节,没有专门要求人民检察院在此基础上完成更多的工作,而二审稿中第一百七十六条第二款完全是在“认罪认罚”前提下展开的量刑建议制度。可见,2018年刑事诉讼法要求人民检察院履行提出量刑建议职责的前提通常是在犯罪嫌疑人认罪认罚并签署认罪认罚具结书之后。
第三,限缩了量刑建议的内容,由“刑罚执行方式”改为“是否适用缓刑”。一审稿、二审稿延续了2014年《关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的办法》、2016年《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》的规则,均允许检察院就刑罚执行方式提出量刑建议,然而,三审稿却严格限定了量刑建议的内容,除了主刑、附加刑之外,只允许“是否适用缓刑”。