亚太自由贸易区的可能实现路径
《利马宣言》指出，“要完成并完善FTAAP可能的实现路径。区域和双边贸易协定加深了区域经济一体化，但APEC经济体处于不同发展阶段，故不同自由化水平和覆盖范围的RTA/FTA可能会给实现全面的区域经济一体化带来挑战。FTAAP应建立在现已开展的区域安排基础上，包括通过TPP、RCEP等可能路径加以实现，并欢迎其他区域一体化安排为最终实现亚太自贸区做出有意义的贡献”。这表明FTAAP很可能并不是“另起炉灶”式的竞争性区域贸易安排，而是与CPTPP、RCEP及其他区域经济一体化协定相互支持、互为补充，甚至是在吸收和集成APEC区域内各个RTA/FTA成果的基础上发展而成。
中外学术界和智库对FTAAP的发展路径主要有以下5种建议，即：①由RCEP扩容实现FTAAP；②由以前的TPP扩容实现FTAAP；③RCEP与TPP合并实现FTAAP；④在RCEP和TPP之上建立一个伞状结构的FTAAP；[21]⑤通过APEC国家的RTA/FTA网络实现FTAAP。
下文将结合《利马宣言》以及中外学术界和智库研究成果从以下3个方面分析FTAAP的可能实现路径。
（一）以APEC为“孵化器”逐步全面实现FTAAP
APEC自建立以来已做出大量努力以促进亚太地区的贸易投资自由化与便利化，先后达成了包括马尼拉行动计划［单边行动计划（IAP）和集体行动计划（CAP）］、部门提前自愿自由化（EVSL）计划、信息技术产品和环境产品自由化、探路者行动、最佳范例[22]、示范条款[23]等一系列成果。对于FTAAP，如表1-6所示，APEC也始终扮演着“孵化器”的重要角色，包括发挥领导力、提供智力投入和组织开展能力建设，为FTAAP的最终实现打下了坚实的基础。
表1-6 历届APEC领导人峰会有关FTAAP倡议的推进情况
续表
资料来源：根据APEC文件及领导人宣言有关内容整理。
《利马宣言》明确指出，“在孕育FTAAP的过程中，APEC应坚持开放、包容、互利共赢合作原则，发挥关键作用，促进经济结构深入调整，深化并加强区域经济一体化，并为亚太地区可持续发展注入更多动力。”因此，借助APEC制度框架，通过开展可行性研究和多边谈判直接打造FTAAP不失为一种可行的FTAAP实现路径。
1.FTAAP与APEC“茂物目标”一脉相承
APEC茂物目标于1994年提出，是APEC开展区域经济合作最重要的目标。它明确指出，发达成员应不迟于2010年，发展中成员应不迟于2020年实现“贸易和投资的自由化”。为此，APEC通过实施“单边行动计划”和“集体行动计划”逐步实现茂物目标。2020年是APEC实现“茂物目标”的最后时间点，因此，在2020年之后，FTAAP将成为APEC的“后茂物目标”，它与茂物目标一脉相承，为深化亚太地区经济一体化提供更具雄心的行动目标与框架。同时，茂物目标中的“贸易投资自由化”对其实现程度与水平缺乏统一、明确和可量化的标准，而FTAAP则可以协议条款的形式确定标准、明确承诺和监控实施，使得APEC向更加紧密、高效与机制化的合作模式转变。
2.APEC为实现“茂物目标”所取得的成果为推进FTAAP奠定坚实基础
在关税方面，APEC经济体通过实施多边减让、单边行动和集体行动，使各自的关税水平有了较大程度的降低。1989—2014年期间，APEC整体的简单平均最惠国待遇关税水平由16.9%下降至5.6%，其中在2008—2014年期间农产品的最惠国待遇关税从13.1%下降到11.9%，非农产品的最惠国待遇关税从5.7%下降到4.6%。[24]
在贸易便利化方面，APEC开展了大量工作（见表1-7），通过一系列行动计划取得了显著的成果（见表1-8），并为推动WTO《贸易便利化协定》的最终达成做出了重要历史贡献。
表1-7 APEC在促进贸易便利化方面取得的成果
资料来源：根据相关资料整理。
表1-8 APEC经济体的贸易便利化绩效指标（2008—2015年）
续表
资料来源：APEC Policy Support Unit.APEC's Bogor Goals Dashboard，2016。
注：物流绩效指数分布在1和5之间，1代表低绩效，5代表高绩效；“-”代表数据空缺。
在非关税措施（NTM）方面，1996年APEC受非关税壁垒约束的进口额占总进口额的比重为5%，1997年之后APEC各成员开始根据单边行动计划有计划地对非关税壁垒进行削减，没有减少非关税壁垒数量的成员也都在缩小非关税壁垒实施范围和提高透明度方面做出了相应的努力。
在服务贸易方面，APEC贸易部长会议于2009年批准了APEC跨境服务准则，它鼓励实施国民待遇和最惠国待遇，提升市场开放水平；在商业存在形式的服务贸易方面，要求各经济体尽可能不对服务提供者提出“当地存在”的要求，不以配额、独占及排他性服务等形式限制本国国内的外国供应商的数量；在自然人流动形式的服务贸易方面，要求各经济体加强商务人员的自由流动，简化临时入关和移民程序，鼓励APEC成员经济体相互认可自然人在他国的学历；规定了各经济体有以正当目的引入服务贸易新规则和颁布国内法规的权利，但要遵循透明性和可预测性的原则，并在规则的制定和实施之间留有充分的时间间隔。此外，APEC还实施了APEC商务旅行卡、环境服务行动计划、制造业相关的服务业行动计划、APEC旅游战略计划等。这些努力有力地推动了APEC经济体的服务贸易自由化进程与服务贸易的增长。2008—2015年，APEC地区内承诺遵循服务贸易总协定（GATS）条款的服务部门数量从77个增加至79个。APEC区域内RTA/FTA在服务部门相关承诺的兑现程度指数从2008年的51.03增长至2012年的57.3。[25]最后，2016年APEC领导人利马峰会还批准了《APEC服务业竞争力路线图（2016—2025）》，为提高亚太地区的服务业效率和服务贸易竞争力制订了更高的目标和更为详细的行动计划。
在投资方面，《大阪行动议程》的相关内容、“APEC非约束性投资原则”“投资便利化行动计划”和“APEC投资自由化选择菜单”构成了APEC投资合作的基本框架。这些措施促使APEC经济体投资自由化与便利化在整体上呈现稳步上升的趋势。根据世界银行2010—2017年营商环境报告的测度，APEC经济体的营商环境指数（前沿距离指数，DTF）[26]虽低于OECD国家，但依然有较快的增长（见图1-1）。此外，根据APEC政策支持小组（PSU）于2017年5月发布的投资便利化行动计划成果评估报告显示，近年来APEC成员经济体在电子透明度、降低投资风险和简化营商规制等方面取得了长足的进步。[27]
图1-1 APEC和OECD成员的营商环境指数变化
资料来源：世界银行.营商环境指数数据库，http：//data.worldbank.org/data-catalog/doing-business-database。
（二）通过CPTPP和RCEP的扩容或合并实现FTAAP
在过去几年中，亚太地区经贸一体化主要是通过原TPP和RCEP两个“巨型FTA”推动的，它们之间既存在竞争关系，又相互补充（关于CPTPP和RCEP的具体内容，详见本章第二节和第三节）。在联合战略研究报告中，二者均被列为FTAAP的可能实现路径。因此，可以考虑以CPTPP和RCEP作为实现FTAAP制度基础的“双线程”一体化发展路径。这一方案主要是出于3点考虑：一是目前澳大利亚等一些CPTPP成员确实表达了对中国和韩国加入TPP的期待，并发出了邀请；二是中国已积极参加2017年3月14日至15日在智利举办的TPP成员会议，共同推动亚太经济一体化发展；三是在2016年11月的APEC利马领导人宣言中，仍将TPP和RCEP的区域性承诺作为实现FTAAP的基础，虽然随后美国就宣布退出了TPP，但其议定的高标准协议仍是全球价值链背景下新一代贸易政策的“标杆”，对今后的区域经济一体化进程具有参考意义。因此，如果TPP能够“复活”，仍可通过与RCEP协议的“整合”“趋同”与“互补”，共同成为构建FTAAP的基石。
从谈判模式来看，RCEP模式从涉及的议题、成员承诺的程度到具体某项议题的谈判都遵从循序渐进的方式。这种谈判模式以不断磨合、层层推进的方式接受越来越多的成员与议题，逐步塑造区域贸易的新规则与秩序。反观CPTPP模式，则强调先设定高准入门槛和标准，协定内容不变，只有成员数量可以扩大。非成员愿意接受协定则加入，否则就被排斥在外。与RCEP模式给予谈判国一定的适应期以培育本土企业竞争力或调整相关政策相比，CPTPP协定一旦签署将给成员带来较大的冲击。所以，从谈判模式来看，若想以“扩容”的形式推动FTAAP的最终实现，RCEP比CPTPP似乎更具吸引力。
从谈判议题来看，原TPP涵盖的条款范围十分广泛，很多新规则触及其他FTA没有涉及的领域，如环保、劳工、国有企业、电子商务、规制一体化等新议题。因此，原TPP协定是基于以美国为代表的发达国家和大型跨国公司的利益而制订的。美国退出后形成的CPTPP虽然搁置了TPP中具有争议的二十二项条款，但亚洲的发展中国家若想要全面满足CPTPP的标准与要求，仍然将会面临很大程度的主权出让与国内法律法规的修改。此外，接受CPTPP规则还可能大幅提升发展中经济体企业面临的规制成本和经营成本，从而削弱其竞争力。相对而言，RCEP的议题范畴比较传统，涉及的新议题不多（包括投资、竞争政策等），比较贴近现有的大多数FTA。目前谈判以货物关税削减为主，执行成本较低。另外，考虑到成员之间不同的发展水平，RCEP允许有适度的弹性，给予部分发展中成员特殊与差别待遇，从而使其获得更大的政策空间来应对贸易自由化所带来的冲击。所以，CPTPP的质量明显高于RCEP，两者的“最大公约数”有限，“合并”两个协定通常被认为具有较大难度。
CPTPP和RCEP并存的“双轨”还将导致“亚太轨道”与“亚洲轨道”的较量，对相互排斥国家产生重要的贸易转移效应。因此，无论是“亚太轨道”TPP还是“亚洲轨道”RCEP，其产生的经济红利都将远远小于FTAAP。佩特里（Petri）等利用可计算的一般均衡（CGE）模型对不同路径的效果进行了模拟研究，发现如果“亚太轨道”和“亚洲轨道”分别运行，各自成员经济体当然也会获益；但如果两个轨道合并缔造FTAAP，亚太国家甚至全球都将享受更大收益。特别是对中国来说，不参加TPP将给中国未来的收入增长带来负向影响，而参加FTAAP所带来的收入增加将会是“亚洲轨道”的2.9倍。[28]表1-9为TPP、RCEP和FTAAP在2025年给APEC经济体带来的收入增长模拟结果。
表1-9 TPP、RCEP和FTAAP在2025年给APEC经济体所带来的收入增长模拟 单位：十亿美元
续表
资料来源：Peter A Petri，Michael G Plummer.The Trans-Pacific Partnership and Asia-Pacific Integration：Policy Implications.Policy Brief PB12-16，Peterson Institute for International Economics，2012.
（三）通过亚太地区RTA/FTA网络实现FTAAP
在全球价值链和区域经济一体化的浪潮下，亚太地区RTA/FTA快速增长，陷入错综复杂的“意大利面碗”（关于亚太地区RTA/FTA网络的相关内容，详见本章第四节）。图1-2以矩阵的形式展示了亚太地区的RTA/FTA网络，可以看出当前亚太地区的区域经济一体化具有以下格局。[29]
首先，亚太地区的FTA网络分别向东西太平洋两岸集聚。在太平洋西岸，表现为以ASEAN为功能性中心的“10+X”一体化体系，包括东盟作为整体或其部分个体与中日韩等国家签订的双边和区域自由贸易协定，以及中国、日本和韩国正处于谈判阶段的自由贸易协定。在太平洋东岸，表现为以NAFTA为核心及其他美洲国家与NAFTA成员签订的双边FTA体系。跨区域的亚太FTA数量不多，主要集中于澳大利亚、新西兰两个大洋洲国家与其他亚太经济体达成的FTA，以及中国、日本、韩国三个亚洲大国与智利、秘鲁等拉丁美洲国家相互签订的双边FTA。
图1-2 亚太地区的RTA/FTA网络
资料来源：根据亚洲开发银行和世界贸易组织RTA/FTA数据库整理得到。
注：●表示两国已签订并实施的双边FTA；○表示两国处于谈判中的双边FTA；灰色底纹表示现存的TPP成员；斜纹表示该国与东盟已签署“10+1”贸易协定；黑色边框代表已签订并实施的RTA（东盟和NAFTA）；黑色虚线边框代表谈判中的RTA（中日韩自贸区、“10+3”和RCEP）；灰色点状线区分了亚洲国家与亚太地区的其他国家。
其次，亚太地区FTA网络逐渐形成了以某几个国家或国家集团为“中心”的辐射体系，形成了“中心-辐条”结构。这些处于FTA网络中心的经济体包括东盟、新加坡、日本、韩国、澳大利亚等。从国家的角度看，日本、新加坡和韩国的表现最为突出：三个国家处于亚太地区FTA网络中的“枢轴”位置，建立起了以自身为核心的网络体系；其中，韩国签订的FTA不仅数量多，而且大部分协议的质量都较高，是推进亚太区域经济一体化的活跃成员。从国家集团的角度，东盟构建的几个“10+X”层级协定和RCEP协定强化了以东盟作为功能性核心的重要地位以及将东盟作为“同心圆”战略基石的东亚合作机制。由于“中心”国倾向于保持其核心地位，因此可能阻碍亚太FTA的进一步整合。
最后，亚太区域经济一体化具有“天然的”分割特征，使其进程复杂而曲折。在亚太区域一体化的历史进程中，从来没有一个方案能够获得全部亚太大国的完全认同。曾由美国力主的TPP与以东盟为中心的RCEP协定的集团式的竞合关系一度将亚太国家“割裂”成两个阵营，中美两国分处其中并将对方排斥在外。原TPP弱化和分割了以东盟为核心的“10+X”东亚一体化战略，文莱、新加坡、马来西亚和越南以单独身份参与谈判，打破了东盟“一个声音说话”的传统区域主义模式。美国最早提出FTAAP，但因遭到中国的反对而搁浅；随后中国重提FTAAP构想，而美国却反应冷淡。美国特朗普政府宣布退出TPP后，TPP与RCEP交叠的7个成员对RCEP的重视程度猛增，但又对RCEP的低质量不满，希望将TPP的一些高水平谈判成果复制到RCEP谈判中来。日本于2013年加入TPP谈判后一度在中日韩自贸区、“10+3”机制和RCEP谈判中的立场微妙；即使在特朗普宣布退出TPP后，安倍政府仍试图努力“挽留”美国，并提出接受特朗普提出的美日双边自由贸易协定的谈判以避免美日同盟的空洞化。美国虽然主动放弃TPP，但仍对亚太地区保持着巨大的影响力，可以继续通过双边FTA和地缘政治战略部署影响亚太的区域经济一体化进程。
在亚太地区RTA/FTA网络中，不同FTA有各自独特的内容，当一个经济体签订的FTA数目越多，便会产生多个不同的贸易条款和规则。因此，在计算某种商品的原产地来源所占比重时，由于缺乏统一的规定，产品可能无法符合各个协议的原产地要求，使得企业不能充分利用FTA所提供的优惠关税待遇，从而降低了经济效率，同时提高了计算成本，这就是所谓的“意大利面碗”效应。
亚太地区错综复杂的FTA网络反映了本地区对于经济一体化的迫切需求，但其引发的“意大利面碗”效应和多重治理问题却又阻碍着区域经济一体化的深度发展。FTAAP联合战略研究中运用引力回归模型分别测算出在双边累计、对角累计和全面累计3种原产地规则下[30]的“意大利面碗”效应。
结果显示，越宽松的原产地规则所带来的贸易创造效应越大。如表1-10所示，若采取全部累计的原产地规则，则APEC地区贸易总额将增长57%；而采取对角累计和双边累计的原产地规则带来的贸易创造效应则较小，分别仅为16.4%和1.4%。如果引入“机会成本”（即使用更严格的累计规则时所丧失的贸易创造效应）的概念，那么较为严格的原产地规则将带来更大的总体福利损失。
表1-10 亚太FTA在原产地规则上的共性与差异
资料来源：作者整理。
研究报告还进一步针对FTAAP对APEC区域内的贸易创造效应进行了估算，结果显示：全部累计核算方法将比双边累计的贸易创造效应大54.5%，对角累计核算方法将比双边累计的贸易创造效应大14.5%。这一研究结果再次说明，更宽松的原产地核算方法将有利于降低交易成本，从而放大FTAAP的贸易创造效应。因此，弱化亚太地区RTA/FTA所形成的“意大利面碗”效应，尽快形成统一的FTAAP意义十分重大。