决策过程模式的研究
美国学者艾利森（Graham T.Allison）对1962年古巴导弹危机过程中美苏两国政策的研究是决策过程模式研究的代表作。他除了从传统的理性行为者的视角对美苏的政策变化进行分析之外，还提出了另外两个切入点：组织过程（Organizational Process）模式和官僚政治（Bureaucratic Politics）模式。组织过程模式的本质特征是对各部门、各层级工作与责任的详细划分，提出国家不是一个单一的行为者，外交政策不是有目的的行为选择，而是由众多松散的组织机构根据不同的日常工作程序（Standard Operating Procedure，SOP）操作的结果。之所以美国从发现苏联在古巴部署导弹的嫌疑到正式派出飞机来证实这一嫌疑之间持续了相当长的一段时间，是因为每一个部门必须按照其标准工作程序一级一级将消息向上报，最后由政府最高层作出决定才能采取行动，派出U-2侦察飞机再次去核实。官僚机构致力于避免不确定性，力图在熟悉的规章制度中解决紧急事件，它们并没有应对快速的、全新的和根本性的环境变化的战略。〔8〕
官僚政治模式则强调，美国政府的不同机构，如海军和空军、中央情报局和空军之间，在解决危机过程中的争权夺利对美国处理这次危机的政策结果所造成的影响。〔9〕官僚政治模式的基础是决策过程理论。决策过程理论起源于赫伯特·西蒙（HerbertA.Simon）的经济学理论；后者所关注的是人们如何通过考察信息流动和系统管理来作出更理性的决策。〔10〕在引入国际关系领域之后，这一理论转而强调参与决策的人员、程序等对于外交政策的影响。这里所说的决策过程的参与者，不仅包括最高行政长官，也包括掌管信息流动的许多政府官员。美国国际关系学者斯蒂芬·克拉斯纳（Stephen Krasner）使用“国家主义方法”（Statist Approach）来指涉国际关系研究中的决策过程理论。他认为，这种方法“把国家设想为一系列的角色和制度。这些角色和制度拥有特定的动机、冲动和目标，与任何特定社会群体的利益相分离、不一样”〔11〕。日本学者佐藤英夫（Hideo Sato）认为，用官僚政治模式来说明和预测决策时，应注意三个重要问题：第一，是谁参与决策；第二，参与决策的人或选手同面临的问题具有怎样的利害关系，并因此得到了多大的许诺；第三，成员们各自的利益关系在相互作用过程中如何进行调整，如何通过政策这个输出指令器表现出来。〔12〕
外交政策分析的官僚政治模式聚焦于政治领导人和不同层次政府机构之间的博弈对于决策的影响。决策结果不取决于对政策的理性研究或常规的组织程序，而取决于讨价还价者（尤其是政治领导人和行政官僚之间）各自的权力基础和政治手腕。官僚政治模式的本质特征是部门利益优先。政府内各部门只从自己的工作角度看问题，死守本部门的利益，即使在向最上层领导提供情报分析时，也只是提供有利于自己部门的情报，从而使领导者的决策很容易出现失误。〔13〕赫德森（Valerie Hudson）认为：“外交政策分析对国际关系理论最重要的一个贡献是识别出决定国家行为的主要因素即物质和观念因素的理论交叉点，这个交叉点不是国家而是人类决策者。”〔14〕(https://www.daowen.com)
的确，在美国，由于总统所具有的行政权力，什么是美国的国家利益通常是由美国总统和他的政府来界定的。例如，小布什总统在2003年断言，美国的国家利益在于发动对伊拉克的战争，消除伊拉克发展大规模杀伤性武器的危险，终结伊拉克对恐怖主义的支持，以及为伊拉克人民提供免于萨达姆·侯赛因（Saddam Hussein）残暴统治、生活在民主制度之下的机会。〔15〕当然，美国总统只是最后作出决策，他的信息来源、参考建议则受到许多下级官员的影响。一般来说，当信息、建议到达总统的办公桌之时，它已经经历了许多层次的政府机构讨论、筛选和修正。事实上，围绕着是否要对伊拉克开战的问题，美国政府内部也爆发了激烈的争论。时任国务卿科林·鲍威尔（Colin Powell）和当时的国防部长拉姆斯菲尔德（Donald Henry Rumsfeld）就进行了激烈的争吵。对总统的另外一个制约来自国会。按照美国宪法，国会在决定是否宣战、是否给战争进行拨款的问题上都具有广泛的权力。
因此，要理解国家的外交战略，考察其领导人的观点、搞清政府内部的决策过程是一种有效的方法。不过，尽管决策过程理论有其用处，它提不出一种有明确内涵的整体国家利益概念或者界定标准。由于决策者的不断更替，他们在不同的问题领域对国家利益的看法常常大相径庭，而且他们的观点可能随着时间的推移发生变化。因此，基于决策过程理论的国家利益概念也就是一个相当主观的东西。同时，由于普通人和学者很难接触到政府内部的决策过程，这种分析框架的可操作性受到很大限制。虽然政府的组织机构本身的确有相当的稳定性，总是从自身部门利益的角度来看待问题，但它们所提供的信息和观点在多大程度上影响最终决策还取决于彼此之间的权力对比，以及政治领导人多大程度上的强势。由于领导人会不断更替，他们所面临的国内外环境也会发生变化，领导人与官僚机构之间的关系也不断发生变化，因此，按照决策过程理论的逻辑推导，不存在什么长期的、一成不变的国家利益。也就是说，没有什么可以判定外交政策正确与否的不变准绳。〔16〕
总的来说，这样一种外交决策的研究路径，优点在于能够对具体个案进行深入的分析，剖析其国内政治因素对外交决策的影响，而缺点在于无法知道国家利益究竟是什么，提不出合理的、长期有效的国家战略设计和政策应对。外交决策最终只是各种部门利益妥协的结果。由于缺乏对国家利益概念的实质界定，决策过程的研究只能是一个分析框架，不可能成为一种外交政策理论。