国家利益排序与外交政策理论建构
现有的国际关系理论对于国家利益的分析大多遵循第一种路径。例如，现实主义者提出了一系列国家利益内容并进行了排序，许多现实主义学者强调国家安全是优先于经济发展、环境保护等领域的国家利益。不同的国际关系理论对具体的国家利益内容的排序可能有所不同，但它们对于国家利益包括哪些具体内容的看法其实大同小异。现实主义认为国家安全、主权独立、经济财富这些都是国家利益。例如，现实主义的大师斯蒂芬·克拉斯纳认为国家利益的基本目标包括领土完整、政治独立和在国际社会中维护自己的主权。〔50〕美国现实主义学者霍尔斯蒂（K.J.Holsti）曾经列出一系列的国家目标，国家安全排名第一。〔51〕事实上，自由主义和建构主义也都承认这些属于国家利益，但可能还要加上诸如社会福利和集体自尊这样的因素，不过它们并不同意安全利益必然优先的看法。
意识形态是否列入国家利益是现实主义和自由主义的一个主要分歧。现实主义明确承认意识形态不属于国家利益。“现实主义坚持认为，普遍的道义原则在抽象的普遍形式下是无法适用于国家行为的。……因此，现实主义认为谨慎——对不同的政治行动的后果进行权衡——是政治中至高无上的道德。”〔52〕汉斯·摩根索强调：“政治现实主义并不要求对政治理想和道德原则采取漠然不顾的态度，也绝不宽容这种态度；但是它却要求严格区别理想与可能——区别不论何时何地都是理想的东西与只在特定时间与地点才能实现的东西。”〔53〕摩根索对美国的“干涉主义”外交政策进行了严厉的批评，提出美国应该区分“敌对于美国利益的革命”和“不敌对于美国利益的革命”，“对干涉场合的选择不能由包罗一切的意识形态义务和对美国力量的盲目依赖来决定”〔54〕。作为自由主义国际关系理论的早期形态，理想主义则认为国家利益依据普遍的道德和意识形态来定义，国际政治是总体和谐的，可以通过道德教化和国际法规范求得进步，威胁世界和平的主要是专制国家。为了实现世界和平，就必须在全世界推广民主。美国的对外政策就带有这种强烈的理想主义情结。从干涉越南的多米诺骨牌理论到卡特的人权外交，美国时时以推行民主、自由和开放的道德卫士自居。杜鲁门曾说：“全世界自由的人民指望着我们支持他们维护他们的自由。如果我们领导不力，我们就可能危及世界和平——而这肯定会危及我们自己国家的利益。”〔55〕尽管后来的自由主义者不再那么强调意识形态在国家利益中的地位，但是对意识形态的重视并没有改变，这鲜明地体现在“民主和平论”等自由主义国际关系推论中。
尽管现实主义和自由主义对不同国家利益的重要性存在观点分歧，但是对于安全、财富、权力等是否属于国家利益，主流国际关系理论并不存在争议。问题的关键在于，在国家制定外交政策的时候，这些利益本身的重要性怎么排序，从而建立起国家利益与外交政策之间的对应关系。首先我们需要回答的一个问题是，这些不同的国家利益是否存在某种固定的排序关系。例如，只要涉及国家安全，那么它就始终是需要被优先考虑的吗？
国家安全总是最重要的国家利益，许多人认为这是现实主义的一个基本观点。但其实这种看法是不准确的。部分现实主义者可能赞同这一看法。用马基雅维里（Machiavelli）的话来说，“一个君主沉醉于安逸，思虑别的事情胜过思虑军事问题，那他离亡国便不会远了”〔56〕。进攻性现实主义也的确认为：“这种安全竞争的根源在于，当一国受到另一国威胁时，没有供它们求助的更高权威。在国际体系中没有守夜人。而且，国家永远无法确信其他国家对它们不怀敌意。”〔57〕由于无政府状态下国家无法确认他者的意图，以及自助原则的存在，国家只能不断增强自己的实力以求安全。只有到成为地区霸权国以后，国家的安全利益才算是得到了一定的保障。不过，即便是米尔斯海默这样的进攻性现实主义者，他也承认说，“当然，国家能够而且确实在追求其他目标，但安全是其最重要的目标。”〔58〕“在实际中，国家也追求非安全目标，例如，大国总是寻求更大的经济繁荣以提高其公民的福利。有时，它们试图在海外推行某种特定的意识形态。大国也偶尔试图在全球范围内改进人权问题。”〔59〕
在现实主义流派中，只有很少的现实主义者认为，安全永远是排在第一位的国家利益，因为国家并不总是面临十分紧迫的安全威胁。显然，像汉斯·摩根索、肯尼思·华尔兹和罗伯特·吉尔平（Robert Gilpin）这样的现实主义大师都不认为国家只追求安全这一种利益，或者永远将安全置于国家利益排序的首位。摩根索十分明确地写道：“在某个特定的历史时期，何种利益决定政治行动，又取决于制订外交政策的具体政治、文化环境。各国的外交政策所追求的目标，可能包括一切国家曾经追求或可能追求的各项目标。”〔60〕罗伯特·杰维斯（Robert Jervis）指出，当防御性武器可以和进攻性武器区分开来时，国家有可能在使它自己变得更加安全的同时，不损害其他国家的安全。当防御相对于进攻有明显的优势时，一国安全水平的大幅度上升只会轻微伤害其他国家的安全。维持现状国家可以享受高水平的安全，在很大程度上摆脱自然状态。〔61〕防御性现实主义者的结论是，在国际体系中，安全往往称不上是稀缺商品。国家未必一定要通过扩军备战、对外扩张等方式来维护自己的安全。而且，从农业向工业的财富转移降低了土地资源的价值。〔62〕因此，技术的进步和国际环境的变化已经很大程度上缓解了安全困境问题。〔63〕
涉及国家安全利益的问题未必总是压倒一切的，其原因还在于，尽管安全问题本身具有性质上的优先性，但人们还需要考察这些问题所影响到的安全利益的“量”或者程度。而且，在现实中，许多国家并不面临非常紧迫的国家生存问题——它们或许自己拥有了足够的核报复能力，或者拥有核保护伞。不同时期，塑造不同外交政策的具体利益是可以被选择的，并非一直遵循某种固定不变的序列。用罗伯特·吉尔平的话来说：“安全目标与经济目标的比例有可能受国内外因素的影响而变化，在一个时期重要的目标也许在另外一个时期就变得相对不重要了。”〔64〕因此，主流的国际关系理论提到了国家利益所可能包含的一些内容，例如安全、财富、威望，认为这些国家利益的性质有一定的优先顺序，但涉及具体国家和具体情势时，不同利益对于外交政策的影响不一定是按照利益自身的性质排序，而是依据具体条件进行最终的判定。(https://www.daowen.com)
那么，国家利益排序或者利益选择的标准是什么？现实主义者、自由主义者和建构主义者均提出了不同的标准。在不同的国际体系要素制约之下，不同国家的利益目标可能发生变化。大多数现实主义者坚持实力标准，也就是依据相对实力来界定的国家利益（interests defined in terms of power），例如当英国从霸权国沦为二流大国之后，它的国家利益目标不可能不发生变化。主流国际关系理论对于国家利益界定的另一个贡献是关注相对收益和绝对收益之间的关系。“在一个自助系统中，当大国间处于稳定的均势，国家实力的分配也没有出现严重失衡，对绝对收益的关注将可能取代对相对收益的忧虑。”〔65〕显然，在这一情势下，安全利益就不再是首要的考虑了。类似地，自由主义者和建构主义者认为当国际制度强而有力或者国家间形成了安全共同体（security community）时，安全利益同样会让位于范围更加广泛的经济利益或社会文化利益。〔66〕建构主义通常认为：“国家利益是根据国际上公认的规范和理解——什么是善的和合适的——来认识。……当国际上公认的规范发生变化时，它们就引起体系层面上的国家利益和行为的相应转变。”〔67〕因此，主流国际关系理论对于国家利益的现实排序是各有自己的一套标准的。
清华大学当代国际关系研究院的阎学通教授对于国家利益的分析大体上也是遵循这种思路，不过他是同时采用几个标准来确定不同条件下的国家利益排序，这样做的问题是造成分析框架过于复杂和自身的不稳定性。阎学通教授认为，判断具体的国家利益时，依据的是国际环境、自身实力、科技水平和主观认识水平这四个方面。他认为，虽然国家利益本身的重要性是有固定排序的，民族生存是第一位的，接下来是政治承认、经济收益、主导地位和世界贡献等，但不同时期不同条件下，对于具体国家而言，这些利益（他又分为经济、安全、政治和文化利益）的重要性、紧迫性是变动的，或者说是有排序的。〔68〕阎学通教授的这一模式涉及两个维度、八个变量，其中还包含了“主观认识水平”这样的变量，本身过于复杂、不稳定，同时变量之间可能存在一定的重叠性，例如国际环境与自身实力和科技水平这些变量之间。但不管怎么说，先列出国家利益的几个内容，然后依据几个标准进行排列组合，阎学通教授的研究应该是这一路径到目前为止最为成熟、系统和完整的一个成果。
国家利益的排序可以告诉我们国家外交政策的战略重点和战略原则，但很多时候并不能用来分析一国对另一国的外交政策。例如，著名的战略专家、美国学者罗伯特·阿特（Robert Art）在代表作《美国大战略》中用描述性的手法列出了六种美国国家利益和八种大战略。这六种利益分别是“本土安全”“欧亚大陆的大国和平”“价格稳定的石油安全供应”“国际经济开放”“扩展民族与保护人权”，以及“预防严重的气候变迁”。这些利益所受到的威胁种类和程度也各不相同。为了保护这些利益的八种战略分别是“霸权战略”“全球集体安全战略”“地区集体安全战略”“合作安全战略”“遏制战略”“孤立主义战略”“离岸平衡战略”，以及“选择性干预战略。”阿特认为这些战略应该综合起来，虽然最后三种战略是具有可行性的主要战略。〔69〕但是，这些战略并不能直接用来说明现实中美国对其他某个国家的外交政策。同样是为了维护“欧亚大陆的大国和平”，美国对俄罗斯和中国的政策在不同时期可以表现出明显的变化。
总的来说，对国家利益分类和排序（判定）的做法存在许多问题。其一，国家利益自身可能并不是能够截然分类并排序的，因为各种利益之间可能是相互促进、相辅相成的，而且，即便我们判定出了所谓最重要的“核心利益”，但这种核心利益并不能简单等同于该国的整体利益，就好比领土利益肯定是一国的核心利益，但一段时期内国家的整体利益可能是增强综合国力而不是夺回失去的某一块领土，也就没有必要为了领土争端投入过多的资源。其二，国家利益性质的排序和不同时期其他因素的影响之间可能会出现矛盾，所谓“判定”并不好操作。从国家利益的性质来说，安全利益由于涉及国家的生存，因此其重要性毋庸置疑。但是，维护安全与经济发展等往往会出现矛盾，而如何协调两者之间的关系，需要我们合理界定一定时期内国家的整体利益。其三，按照新现实主义、自由制度主义和社会建构主义的思路，以实力分配或者国际制度运作情况等单一标准界定国家利益，我们只能停留在外交姿态和外交战略的层面，并不能推导出各国之间的战略关系。例如，假设以相对实力来界定国家利益，那么中国应该继续采取韬光养晦的战略姿态，但是在分析中国和印度、巴西的关系时，这样的理论假设无法提供再进一步的帮助了。其四，如果采用多个标准来对国家利益进行判定，可能有助于理解国家在不同时期所采取的具体外交政策重点，但同样难以用来分析针对具体国家间关系的对外政策，也难以推导出比较稳定的、一以贯之的对外战略。例如，按照阎学通教授的框架，冷战结束以后，中国的国际安全环境并没有显著恶化，自然还是以经济发展为中心，重视科学技术，但这些并不能具体告诉我们中国应该对美国、俄罗斯和日本采取什么样的政策。很多时候，可能国际环境变化了，一国的外交政策目标却不能过快发生变化。就如第一次世界大战之前的德国，虽然德国的崛起改变了国际环境，但是德国的主要敌人是法国，而不是英国，这一界定是不能发生变化的。正是因为德国错误地调整了自己的外交政策目标，才导致了英德矛盾的加深与国际环境的进一步恶化。
总而言之，对于外交政策的两个层面——战略和策略，这一种路径的国家利益界定方法无法提供一种有效的分析框架，因此本文不使用这一路径来建构外交政策理论。