草根公益组织发展困境及原因的研究
在草根公益组织的相关研究中，生存和发展困境是关注的焦点。从内容上，现有文献常常强调草根公益组织在生存和发展上面临的身份困境（或称注册困境、合法性困境）、资金困境、人才困境、知识困境、管理困境、信任困境等方面；从来源上来看，这些困境有外部和内部两个来源，外部包括宏观的体制、政策环境、历史、文化等的影响；内部因素主要是和草根公益组织本身密切相关。
（一）草根公益组织生存和发展所面临的困境
草根公益组织是第三部门（非政府组织、非营利组织、社会组织）中的重要组成部分，学术界对第三部门在我国的发展困境做了大量研究，这些困境也是草根公益组织遇到的困境。何增科认为，中国的公民社会组织存在注册困境、定位困境、人才困境、资金困境、知识困境、信任困境、参与困境和监管困境[11]。王名等指出中国NGO在资源方面存在社会资源不足，公益产权基础薄弱和专业能力缺乏，多元力量难于整合等问题[12]；管理层面存在双重管理限制、社会监督乏力、市场机制挤压公益等问题；制度环境层面，法律环境为制约中国公民社会发展的重要因素[13]。俞可平则认为现存的制度环境在许多方面已经难以适应它进一步生长的需要，其中有些制度性因素已经成为制约公民社会发展的瓶颈[14]。王名、贾西津认为[15]我国的NGO先天弱质、后天困难，大多数NGO在政府规制和市场挤压下艰难寻求生存和发展之路，存在的主要问题集中在资源不足，能力不足，缺乏自治。姚华平认为，我国社会组织的生存和发展面临体制性障碍、合法性障碍、功能性困境和自律性困境。
草根公益组织作为非营利组织中的一类，既有非营利组织发展的共性，也面临草根组织独特的问题。目前学者对于草根公益组织发展困境的研究，总的来说，可以归纳为以下几点：第一，“合法性”困境；第二，资金困境；第三，人才困境；第四，自身能力发展困境；第五，内部治理/管理困境。
1.合法性困境（注册困境、身份困境）
合法性由英文单词legitimacy翻译而来，实际上其含义与汉语的“正当”比较接近，表明某一事物具有被承认、被认可、被接受的基础，其具体的基础往往比较多元，如某种习惯、某条法律、某种主张、某一权威等。因此合法性的内涵往往包括：符合传统的；根据法律的、符合法律的；与既定的规章、原则、标准相一致的；符合推理规则的、有逻辑的、并因而有效力的；正当的，等等。高丙中在《社会团体的合法性问题》[16]中，将社会团体的合法性分为社会合法性、行政合法性、政治合法性和法律合法性四种。社会合法性表示社团由于符合文化传统、社会习惯、社会共同利益等而具有合法性；法律合法性表示社团由于满足了法律规则而获得的合法性；政治合法性表示社团由于符合国家的思想价值体系而被承认享有的合法性；行政合法性表示社团由于遵守行政部门（国家机关或具有一定行政功能的单位）及其代理人确立的规章、程序而拥有的合法性。在这四种合法性中，社会合法性是一切社团开展活动的基础。然而，中国当前的国家与社会的关系使社会组织的社会合法性降为有限的合法性，它们只能在有限的空间，以有限的方式进行活动；行政合法性是一种形式合法性，是社团法人的前提条件；政治合法性是一种实质合法性，对于社团的存在和发展都是至关重要的，在中国的公共空间的任何事物都要首先解决政治合法性问题，并且组织的活动要不断地接受政治合法性的检验；法律合法性实际上是整合前述三种合法性的核心。在这四种合法性中，行政合法性、政治合法性、法律合法性都是由国家认定，可统称为国家合法性。社会合法性的基础在于社会，而在我国，受长期的“强国家——弱社会”格局的影响，社会合法性也往往以“政府为基础”[17]，具有局限性和依附性。由此可见，在我国现阶段，国家依然是合法性的首要提供者[18]。
我国的社会组织管理体制对社会组织是控制取向，采取预防和抑制的措施，规定了社会组织必须登记注册才能获得合法身份，对登记注册的各项条件进行了严格限制，更重要的是双重管理制度，要求社会组织在登记注册前首先必须获得业务主管单位的同意。国务院在1998年实施的《社会团体登记管理条例》规定了（实质上对社会组织提出了综合的合法性要求）：政治上达标、行政上挂靠、符合法律程序、得到社会支持，哪一个方面都不可缺少。可见在草根公益组织合法性的赋予当中，国家占据了主导和决定的地位。2014年以后，社会组织双重管理体制有了松动的迹象，国家民政部规定一些特殊类型，如公益慈善类、社会服务类无需业务主管部门而直接登记注册。这对草根公益组织合法性困境的解决是一个有利因素。然而，草根公益组织的合法性不仅仅是注册登记的问题，其实质是政府对草根公益组织的信任问题。在“强国家——弱社会”的整体格局影响下，作为社会力量代表的草根公益组织的合法性仍然主要由政府所决定，因此，草根公益组织的合法性困境并不会在短期内解决。
2.资金困境
草根公益组织缺乏合法身份，合法性不足，使资源渠道受限于组织的自我投入、私募及海外资源，资源渠道单一导致了资金困境，成为制约草根公益组织生存和发展最直接的障碍。萨拉蒙教授所主持的对22个国家进行的调查结果显示了自创收入、公共部门支持和社会捐助成为非营利组织收入的三大来源[19]。郭国庆与周批改等人通过对8个国家的NGO的分析研究，认为国外NGO的资金来源不外乎四个渠道：民间捐赠、服务收费、政府补贴和外国援助[20]。而中国的情况又与国外不同，中国当代公益事业是在改革开放以后，政府部门利用社会资源弥补财政不足而出现的“组织外形化”的产物[21]。中国公益组织的资金主要来源于社会捐赠，包括境外援助，政府对公益组织的资金支持非常有限，加之中国的公益慈善组织大多以弱势群体为服务对象，还处于以慈善救助为主的发展时期，自然难以通过服务收费的方式获取资金。因此，中国公益组织的收入渠道主要是社会捐赠和境外援助。
但草根公益组织往往因为没有合法身份，不能向社会募捐，资源渠道非常有限。据调查，草根公益组织的筹资渠道主要有国际基金会、国际公益组织、负责人的收入、非公募基金会、企业捐赠、机构自己的营利性项目、政府公益创投项目，等等[22]。草根公益组织的生存和发展主要依赖组织成员的自我投入，或者完全依赖海外资源，很难获得政府资源的支持，大量的社会捐赠主要流向政府或官办组织，草根公益组织很难受益，完全处于自生自灭的状态。据统计，由各级政府和有关部门创办的一千多家公募基金会、数千家慈善总会和两千多家半官半民性质的红十字会，垄断了全国90%以上的捐赠资源，这些资源很大一部分受政府控制，使草根公益组织，无法获得本土资源，面临无米之炊[23]。2005年中国环保公益组织总共募集到29.77亿元资金，但绝大多数资金是由仅占有全部公益组织数量10%左右的拥有官方背景的机构完成，少量的官办公益组织掌握了大量的资金，而最需要资金的草根公益组织却生存艰难[24]。
3.人才困境(https://www.daowen.com)
草根公益组织的资金困境直接导致了草根公益组织的人才困境，具体体现在从业人员缺乏相应的专业知识、技能和经验；难以引进专业人才；人才流失严重，留不住专业人才等。首先，草根公益组织是以组织使命为先，主要靠社会理想、组织使命等吸引人，草根公益组织的从业人员往往具有较强的理想色彩，但专业素质和经验相对不足。根据多项调查，中国草根公益组织工作人员及核心志愿者呈现年轻化的趋势，以二十多岁的大中专毕业生、在校生为主力。这些年轻人加入公益组织大多是因为认同公益行业的社会价值，根据腾讯公益基金会、南都公益基金会、刘鸿儒金融教育基金会联合零点研究咨询集团2010年共同发起并合作进行的，以草根公益组织为研究主体的“中国公益人才发展现状及需求调研暨素质能力模型建模”项目[25]（以下简称“2010年公益人才调查”），在调查的451个公益组织中，公益人才选择来到公益组织的因素主要有：认同公益领域的工作价值（61.5%）。这些年轻成员大多是经验和能力还较为欠缺，加上发起人与从业者一般都具有理想主义情怀，重理想轻技术，易动感情而理性不足，还常常因为缺乏相关专业的训练，管理水平与社会经验都显得不够充足。
第二，草根公益组织的资金紧张，待遇低，高素质的专业人才往往是“找不到、请不起、留不住”。目前我国公益行业薪酬普遍不高，而作为中国公益世界中的第三世界的草根公益组织则面临更严峻的资源危机，主要依赖项目生存，资金紧张，且来源不稳定，专职工作人员的工资待遇低，缺乏社会保障，造成草根公益组织“吸引不了一流的人才，也无法留住一流人才”的困境。根据“2010年公益人才调查”，80%多的公益人才表示愿意将公益作为终生的事业，并表示会留在本机构工作，但从实际情况看，近6成的机构有人员离职流失，且其中近8成流向了非公益领域，待遇低是主因，占43.1%，这体现了公益人才在意愿上希望留下，但迫于现实压力，不得不流动的现象。
人才困境导致草根公益组织自身综合素质不高、专业能力不强、自我发展能力不足、组织发展受限。因为缺钱，招不到人、留不住人；而没有专业的高素质人才队伍作为保障，组织的资源拓展、专业化、规范化发展难以保障，甚至导致组织进一步萎缩，造成“没钱没人，没人更没有钱”的恶性循环。
4，治理困境
草根公益组织的治理困境主要表现为组织的缺乏规章制度、内部管理混乱不规范；组织缺乏民主和分权，缺乏监督，各项权力高度集中于创始人或某个负责人，形成个体精英治理模式。草根组织个体精英治理模式产生于组织本身的特殊性、特定的外部环境以及社会需求等因素，是中国公益组织在特定环境和特定发展阶段的产物，具有其必要性与合理性，并在特定时期发挥了积极功能，但靠领袖的个人魅力而不是有效的内部治理维系机构的发展，它同样可能演变为“专制家长”，存在持续性问题。对于草根公益组织来说，其发展的长久之道是走上内部有效治理的“制度时代”[26]。草根公益组织的发起人通常在组织的地位举足轻重，创始人或主要负责人的坚持、能力、资源和意志往往决定了组织的发展和命运。但是个人魅力型的人治也带来风险，草根公益组织在发展创业初期，靠的是领袖的个人魅力，掩盖了管理机制上的风险，“和任何机构一样，NGO要有长远的发展靠人治是不行的，一定要有一系列制度和规范化的东西”[27]，需要确立民主管理制度，建立清晰的治理机制，让决策机构与执行机构分离，进行战略规划等。
（二）草根公益组织发展困境的原因剖析
王名、贾西津认为，中国NGO发展中的问题并不完全是由NGO自身的管理和能力建设不足所造成的，中国NGO发展中出现的问题实际上是社会结构变迁的结果，反映了整个社会在转型。
对于草根公益组织发展困境的分析，主流的观点是从外部和草根公益组织自身两个方面来分析。外部原因包括宏观体制结构、历史、文化等，内部原因主要是草根公益组织自身的存在的缺陷。邓胜国的观点很具有代表性。他认为，目前制约我国草根NGO发展的原因分别来自外部环境的挑战和草根NGO自身的挑战。从外部环境看，首先，社会对NGO的了解与认知程度还非常有限，国人对草根NGO的认识并不到位，以至于公众对NGO的捐赠与志愿参与严重不足。其次，现行NGO的双重登记管理体制使草根NGO很难获得合法的身份，也就没有减免税资格和募款资格，甚至随时面临被取缔的风险。再次，公共权力与公共资源的垄断性，事业单位占据了绝大部分公共服务的资源，再加上官办NGO垄断了募款市场，并通过行政手段劝募，严重挤压了草根NGO生存与发展的空间，导致草根NGO即使获得合法身份，其生存与发展的空间也非常狭小。最后，政府的扶持政策不到位，一方面政府购买NGO的服务还远未制度化，另一方面国家制定的减免税政策难以落实，草根NGO的生存面临严重的资金障碍。从草根公益组织自身而言，主要是因为草根NGO缺乏使命感，缺乏理想与抱负，缺乏合作精神，治理结构不完善，社会公信度不高，组织能力不强[28]。
王裕瑞认为草根公益NGO发展的瓶颈包括制度性障碍、文化意识障碍、组织自身障碍[29]。制度性障碍主要是政府对社会组织的管理体制，包括登记管理、社会公募权的分配、税收优惠、资金支持等政策，实际上限制草根公益组织的发展；文化意识障碍包括中国社会缺乏公益慈善传统，中国传统文化的家族主义倾向使公民的公益慈善意识不高，社会信任危机等使草根公益组织发展的社会环境不佳，公民参与不足，社会支持不高；组织自身的障碍主要是草根公益组织自身成长机制不足，资源渠道单一、内部运作管理机制不全等。
总之，在草根公益组织发展困境的分析中，主要有体制障碍论、文化障碍论和草根公益组织自身障碍三种视角。其中以强调体制和文化障碍为多。强调体制障碍的观点，往往将目前中国草根公益组织所面临的问题皆归咎于“体制问题”，而体制问题的核心实际是政府对草根公益组织的信任问题。由于政府对社会力量代表的草根公益组织缺乏信任，担心草根公益组织的发展所带来的政治和社会风险，自然而然构建了一套以防范和抑制草根公益组织发展为取向的管理体制。而政府对社会力量的怀疑和防范取向则具有深厚的历史传统和文化原因，进一步深究，体制障碍的根源在于文化，文化障碍论顺理成章。文化障碍论的观点认为中国草根公益组织的发展困境的根源在于文化，将矛头直指中国传统文化，对以儒家思想为主体的中国传统文化持批判和否定的态度，认为当前中国第三部门发展困境的实质在于脱离中国本土情境而盲目西化，儒家宗教性下的社会家族化趋势、伦理本位下的特殊主义以及威权体制下的官家公共性是制约第三部门在中国发展的本土情境[30]。而对于草根公益组织本身的障碍，则认为是列于体制、文化障碍之后，重要性弱于前两者。