制度环境：法团主义管理体制
制度环境是草根组织所直接面临的、具体的政策法律环境，它主要由国家针对社会组织所指定的相关法律、条例、办法、政策等组成，对草根组织的发展具有直接的作用。
（一）政策环境
1978年之后，随着中国改革开放进程的不断深入，经典科学社会主义理论的部分论断已经很难解释日益鲜活和丰富的社会主义建设实践，于是逐渐形成了包括邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观等重大战略思想的中国特色社会主义理论体系。这一时期，中国慈善/公益事业应社会主义建设实践的需要而生，并在指导中国改革开发和发展全局的中国特色社会主义理论体系框架下，逐渐突破经典马克思主义的禁区，迅速发展。进入新世纪，社会主义和谐社会理论的提出为我国慈善事业的发展提供了理论依据与合法性。2004年9月召开的中共十六届四中全会正式提出了“构建社会主义和谐社会”的概念，并明确指出“健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”是提高党的执政能力的一个内容。2005年，党的十六届五中全会审议通过的关于“十一五”规划建议中也提出了，“加强社会福利事业建设，完善优抚保障机制和社会救助体系、支持社会慈善、社会捐赠、群众互助等社会扶助活动”的任务。2006年9月，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，站在时代和全局的高度，深刻阐述了构建社会主义和谐社会的重要性和紧迫性，明确提出了构建社会主义和谐社会的指导思想、目标任务、工作原则和重大部署，并将完善包括慈善事业在内的社会保障体系作为构建社会主义和谐社会的重要任务之一。因为社会主义和谐社会内在的总的要求是“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”，而要达到这一要求，需要解决许多诸如缩小贫富差距、城乡差距，保护弱势群体等社会热点与难点问题，而这些热点与难点问题的解决均有赖于我国慈善事业的发展。2007年10月15日，胡锦涛同志在十七大报告中指出：“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。”之后，历年党和政府的重要会议、重要文件中也多次从作为社会保障的重要补充的角度，谈慈善事业的发展。从中，我们可以清楚地看出党中央和政府始终是将慈善事业定位为社会保障制度的重要补充。民政部自2006年起至今发布了两个慈善事业发展指导纲要，分别是《中国慈善事业发展指导纲要（2006—2010）》和《中国慈善事业发展指导纲要（2011—2015年）》。两个纲要集中体现了政府部门对慈善事业的认识。《中国慈善事业发展指导纲要（2006—2010）》明确提出了发展慈善事业的总体要求、主要目标、工作原则、基本政策和措施。《中国慈善事业发展指导纲要（2011—2015年）》将慈善事业定位为中国特色社会主义事业和社会保障体系的重要组成部分，认为加快发展慈善事业，对于新形势下调节利益分配、缓解社会矛盾、促进社会公平、增进社会和谐，对于提高公民社会责任意识、营造良好社会风气、促进社会主义精神文明建设、增强民族凝聚力，具有重要作用；明确提出以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持党委领导、政府推动、民间运作、行业发展、制度规范、全民参与的发展方针，平等自愿、公开透明等基本原则和以社会主义核心价值体系为指引，以构建慈善文化为主要目标。总体而言，第二个纲要比第一个纲要对中国慈善事业的认识更深入、更清晰，并引入了社会主义的因素。
从宏观政策环境来看，国家对慈善公益事业的发展持大力支持的态度，按理说，这对草根公益组织的发展提供了一个良好的发展契机和政策环境。但由于政府对于慈善公益事业的性质没有达成共识，现实中政府倾向于把慈善公益事业控制在手中，以支持具有政府背景的公益组织为主，对于草根公益组织则是宏观上鼓励，微观上束缚。
（二）制度环境
长期以来，党和政府对来自民间的社会组织保持着怀疑、警惕的态度，对社会组织以实现控制为首要目标，在保障控制权的基础上，对社会组织加以利用，支持其发展。在这样的心态影响下，党和政府编制了一整套具有鲜明的国家法团主义色彩的社会组织监管制度[12]，其主要内容包括登记制度、管理制度、支持政策等。
首先，在社会组织的准入方面，我国采取双重许可制。许可制是指国家对社团的成立采取资格准入制度，社团的成立要得到国家有关部门的批准和登记，未经批准成立的社团为非法组织，国家对它们总体上采取禁止态度。许可制还可以分为“单一许可”“双重许可”乃至多重许可。其中，双重许可是指社团的成立不但要经过政府或地方政府相关机构的认可，而且还要到专门的登记机构去审批、登记才能成立。我国政府对社会组织采取的是双重许可制，《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》等都规定，成立社会组织，首先要经业务主管单位审查同意，后经民政部门同意后才可登记注册，取得法律合法性。法律又规定业务主管单位是指“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位”。在实际运作中，由于业务主管单位要为所辖的社会组织承担很大的政治风险，使得它们不愿意成为社会组织的业务主管单位，导致大量缺乏政府背景的草根组织找到主管单位而无法注册，没有合法性。此外，现行法规还从社会组织的人数、场地、注册资金等方面设立了高门槛，规定“在同一行政区域内已有业务范围相同或类似的社会团体，新申请不予批准”。双重许可制度将缺乏政府背景的草根组织挡在了“合法”的大门外，丧失了最基本的生存权。工商注册、挂靠合法组织、借助个人关系寻求政府权威支持等手段成为草根组织寻找合法生存的策略。
其次，在社会组织的日常监督管理方面，实行登记部门与业务主管部门的双重管理制度。如《社会团体登记管理条例》第二十七条规定，登记管理机关履行下列监督管理职责：（1）负责社会团体的成立、变更、注销的登记或者备案；（2）对社会团体实施年度检查；（3）对社会团体违反本条例的问题进行监督检查，对社会团体违反本条例的行为给予行政处罚。第二十八条规定业务主管单位履行下列监督管理职责：（1）负责社会团体筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查；（2）监督、指导社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动；（3）负责社会团体年度检查的初审；（4）协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为；（5）会同有关机关指导社会团体的清算事宜。在实际运作中，业务主管单位对社会组织的内部运作，如人事、决策、重大活动等干涉太多，损害了社会组织的自主性和独立性。双重管理制度实际上将非营利组织置于政府的直接控制之下，因此，它不可能具备完整意义上的独立性或自治性，也绝不可能成为纯粹的民间组织。但另一方面，非营利组织毕竟不是政府机关，它成立的初衷就是为了满足社会需求，因而必然具有追求自治的内在冲动。双方的共同影响造就了中国非营利组织的半官半民性[13]，即处于政府直接控制之下的“自上而下型”的非营利组织同时具有一定程度的“民间性”，反过来，表面上应是纯民间组织的“自下而上型”的非营利组织实质上仍然难以真正摆脱政府机构的控制[14]。因此，不少草根公益组织为了保持自身的独立性、自主性，宁可放弃民政注册，而选择工商注册。
第三，选择性支持。中国现行的社会组织政策法律体系体现了政府对社会组织的“选择性支持”。从生长路径上看，政府倾向于支持那些自上而下生成的，从政府体制内分离出来的社会组织；从功能上看，政府会选择支持那些为社会提供专业性公共服务的社团。政府为那些体制内的公益组织提供行政办公经费、办公和活动场地、解决工作人员的事业单位编制等。此外，体制内公益组织基本上垄断了税收优惠和公募权。如我国的基金会分为公募基金会和非公募基金会两种，公募基金会一般是具有政府背景，能够面向社会公开募捐；而非公募基金会大多由企业、私人等社会力量设立，不能向社会公开募集善款。在功能方面，政府倾向于支持与政府职能改革密切相关的，如工商经济、公益慈善、社会福利、社会服务类社会组织，或者政治风险较小的组织，如文娱、科技、体育和环保组织等，而对于法律类、维权类、倡导类等敏感组织则以控制和抑制为主。从国家对社会组织的选择性支持来看，自下而上的草根公益组织即使能顺利注册，获得合法身份，在实际的运作中也难以与具有政府背景的组织竞争。
现行的社会组织管理体制具有社会转型的色彩。中国公益组织的发展面对着与西方非营利组织发展完全不同的制度环境。在西方，非营利组织经过长期的发展，现处于政府、市场、社会三者空间相对均衡的制度环境中，而中国民间组织则是生成发展于改革开放、社会转型的制度环境中，是在经历了国家与社会高度合一的状态之后，随着政府职能转型而逐渐从国家领域分离出来的有限的、局部的和具有一定依附性的社会空间，在组织性质、登记管理等许多方面还延续着国家统一管理社会时期的模式[15]，它体现了国家对社会高度防范的取向，以维持国家对社会空间的有效控制作为首要目标。在法团主义的管理体制下，国家通过对合法性、公募权等稀缺资源的控制，以及政治、行政资源的辐射力约束社会组织的发展。由于国家的力量强大，已经获得国家支持或承认的社会组织拥有丰厚的经济、政治和社会资本，新兴的草根组织难以通过竞争撼动其垄断地位。因此，从总体上来说，现行的法律政策环境不利于草根公益组织的发展。
然而，中国民间组织的特点是与国家的边界交织，权利主要不是受到正式制度的保障，而是通过与国家的互动获得，有较大的弹性空间[16]。如社会组织的政治合法性、行政合法性的获得，主要是与政府互动的结果。高丙中等研究者认为，中国的非营利组织有四种合法性，即社会合法性、行政合法性、政治合法性和法律合法性[17]。所谓社会合法性主要有三个基础：一是地方传统；二是当地的共同利益；三是有共识的规则或原理。行政合法性是一种形式合法性，其基础是官僚体制的程序和惯例，获得形式有机构文书、领导人的同意、机构的符号和仪式等多种。行政合法性是社团法人的前提条件，因为社团管理条例规定，一个社团必须先找到一个主管单位，才有可能申请为法人。政治合法性是一种实质合法性，它表明一个社团或其活动符合某种政治规定，即“政治上正确”。中国的草根公益组织在创立初期往往只具备有限的社会合法性，它们往往依靠有限的社会合法性，通过诉诸于政府官员的个人联系[18]，借用合法组织的牌子[19]，或借助官办、半官办社团甚至政府的行政网络[20]等策略寻求行政合法性；通过表明组织与国家政策、法律、意识形态、中心任务、价值取向等的一致，获得政治合法性。当草根公益组织在政治、行政和社会领域所具有的相当强的合法性和正当性，就成为他们获得法律合法性的前提，具备实现充分合法性可能。此外，对于那些具有社会合法性、政治合法性、行政合法性，但还没有达到法律合法性要求的草根组织，掌管法律合法性赋予大权的民政部门也采取了“不接触、不承认、不取缔”的“三不”方针，对其所开展的活动并不主动地加以干涉，这也为草根公益组织的生存和发展提供了制度空间。