草根公益组织发展的四维变量
在这一节中，我们尝试从政府—社会—市场—草根公益组织四个维度对草根公益组织的发展进行解释。
（一）政府是影响草根公益组织成长的首要因素
第一，政府改革是推动公益事业发展的原初动力。从我国公益事业发展的背景来看，西方公益事业兴起于19世纪末20世纪初，处于由自由资本主义向垄断资本主义发展的时期，西方的市场经济体制、资产阶级政治体制都已经建立和完善，公益事业的出现是弥补政府失灵和市场失灵的产物。而我国现代公益事业的兴起则和社会主义市场机制的完善、政府职能改革基本上是同步发生。一方面，经济、政治的改革既为公益事业的兴起创造了条件：分别提供自由流动的资源和制度空间；另一方面，公益事业的发展也使经济和政治改革的顺利进行有了保障：公益事业的发展能减少经济改革的震荡，承接政府转移出来的职能。由此可见，中国公益事业的发展与政府的改革紧密联系。
第二，中国政府始终对民间社会组织持控制和利用并行的矛盾心理。康晓光、韩恒[3]认为对权威主义政府而言，社会组织具有双重属性：一方面，它是一种挑战力量，因为社会组织是最有力的集体行动的载体之一；另一方面，它又是一种辅助力量，因为社会组织可以为社会提供公共物品，而这也正是政府应尽的职责。同时，不同的社会组织应对政府权威的能力不同，而且为社会提供的公共物品也不同。政府根据社会组织的挑战能力和提供的公共物品，对不同的社会组织采取了不同的控制策略。对潜在挑战能力弱，而又提供社会急需的公共物品的组合，如草根NGO，政府的态度是支持、鼓励或者不加干预。
第三，政府是公益组织合法性的首要提供者，决定了草根公益组织的生存空间。西方是以公民自治为基础的政治社会，它以个体自由为出发点，以普遍法治为原则，通过公民的自由联合、自发行为和自治行为建立起来政府和国家。在这种社会秩序下，政府是公民通过民主机制授予的合法性的处理公共事务的代理机构，是个有限的政府，社会独立于政府，拥有较大的自由，因此，公益的发展在很大程度是取决于社会的支持。我国与西方不同，属于权威体制，在这种体制下，国家是整个社会的控制者，民间组织的生存空间由政府决定，政府通过法律、行政法规、部门政策等规范社会组织的活动空间。政府通过社会组织的管理体制规定了社会组织的合法性，规定了社会组织必须同时具备政治合法性、社会合法性、行政合法性和法律合法性才能具有真正的合法身份。社会组织的合法性由国家控制。
第四，政府干预社会组织的资源环境。政府不仅通过政策法律等直接调节社会组织所获得的资源数量，还通过行政力量发挥资源配置功能，从而影响社会组织获取资源的渠道和数量。在权威政体中，行政因素对资源配置仍然发挥很大的影响，民间组织生存发展所需要的资源也由政府控制。这样，公益事业的发展所需要的两大资源——制度空间和资金都掌控在政府手中。因此，中国公益事业的发展很大程度上有赖于政府的推动。
第五，政府是公共性的唯一代表，具有很高的权威性。从中国的传统文化来看，我国公共性与西方也不同。西方文化强调“个人优先于政府”，公众对政府本能地不信任，如美国人从立国之初就本能地对政府权力过大疑虑重重，其宪法的主要精神之一是限制政府的权力。对于在发展中出现的各种社会问题和各种灾难，传统的观念是较多依靠自助或互助，更愿意相信私人慈善事业，而较少指望政府，特别是联邦政府，美国人怀疑政府的公共事业广泛存在低效率及官员中饱私囊现象。而在我国，受封建国家专制历史的长期影响，公共性的承载主体一直是国家和政府，流行着“国家＝官＝公”的一元“公观念”[4]，有着无可比拟的权威性，老百姓对政府抱有很高的期待，认为政府无所不能、无所不包，遇到问题，也习惯求助于政府，对政府抱有很高的信任度；比较而言，社会却是“私”的代表，人人为己的场所，不具有公共性，也难以获得大众的信任。对于民间自发的公益活动，普通大众还习惯性地认为，这本应是政府的事情，民间公益缺乏应有的合法性；对于民间公益组织，社会还缺乏信任，更缺乏支持，使得民间公益发展困难重重。在现实中，不少公益组织以向政府靠拢、借用体制因素的方式获得合法性、动员资源、开展活动等，以求生存和发展。实践证明，是否具有政府背景，公益组织的发展天壤之别，中国的公益事业的发展，在很大程度上取决于政府的支持和推动。
第六，从中国的慈善历史来看，由政府推动和主导慈善事业是历史的主流。我国古代慈善事业缘起于魏晋南北朝时的佛教慈善活动。两汉之际，佛教传入中国。随着佛教思想的传播、佛教的兴盛以及佛教寺院经济的发展壮大，佛家慈善事业也逐渐发展起来，至唐朝时达到兴盛。但佛教慈善的兴盛却招致朝廷的猜忌，最终唐武宗在会昌年间开展“会昌灭佛”，之后，济贫工作始由宗教转到政府手上。宋元时期，从养老到慈幼，从医疗到送终，朝廷主办的慈善机构已经比较完备。到了明清时期，商品经济的发展，使民间慈善事业再次兴起。尤其到近代中国，在外忧内患、战乱频繁、中央政府无力的情况，民间事业发展达到鼎盛时期。而随着新中国的建立，民间慈善救济又统一收归国家，慈善事业一度消失。改革开放后，政府需要民间力量的补充来解决日益增多的社会需求，于是在政府的推动下，中国现代公益事业又得以复兴。纵观中国慈善发展史，政府掌握着慈善事业发展的生杀大权。
中国慈善的历史、文化、中国的具体国情、公益事业发展的背景、所处的阶段等特点，要求中国政府在公益事业上除了像西方国家的政府一样发挥引导、规范、监管等作用外，还应在此基础上，积极承担更多的责任，大力推进公益事业的发展。
（二）社会是草根公益组纹发展的土壤
社会是草根公益组织发展的土壤。草根公益组织应社会需求而生，因社会资源的供给而成长壮大。社会则通过向草根公益组织提供“资源”和向草根公益组织提出“需求”而影响其行为。社会为公益组织提供资源具有几个特点：
第一，我国公益组织的资源主要来自社会，高度依赖社会。一方面，社会向公益组织提供的资源类型最多，既包括资金、人员、设备、物资、场地等有形资源，也包括社会合法性、知识、信任、合作等无形资源；另一方面，在公益组织的社会捐赠、自创收入和政府支持三种收入来源中，我国公益组织的收入主要依靠社会捐赠，自创收入和政府财政支持都比较低。
第二，社会公益资源配置受到行政因素的影响。在社会转型背景下，行政因素对社会资源的配置仍有较大的影响。这种影响是通过直接和间接两种方式实现，直接的方式就是行政力量通过法律和法规对社会资源、公募权力、税收优惠等的配置进行控制，如规定只有少数具有政府背景的公益组织才能向社会公开募捐，只有向红十字会、慈善总会等少数几家具有政府背景的公益组织捐款才能获得税收优惠等。间接的方式如行政体制所具有的政治和符号资源蕴含着强大的交换能力，能够使社会资源随着政治和符号资源而动。也就是说，行政、体制力量对公益组织的态度和行为对社会具有示范、引导作用，政府对某公益组织的支持往往能带动社会资源流向该公益组织。
第三，公益组织满足社会需求的能力和程度是其获取社会资源的重要衡量标准。公益组织满足社会需求的能力和程度主要体现在：公益组织的活动领域是与社会急需和关注程度、公益组织的专业能力、公信力、公益组织的品牌和形象等。公益组织在社会急需、受社会关注的领域服务，组织具有较强的整体素质、较高的专业水准、成熟的公益项目和品牌、良好的公益形象和公信力等是吸引社会资源支持的核心要点。(https://www.daowen.com)
第四，社会资源配置受到社会文化的影响。社会资源主要来自社会捐献，包括捐钱、捐物、捐献时间和服务等。社会捐献基于自愿，它受到社会文化的影响。文化是公益慈善事业发展的原动力。而我国缺乏社会自治传统，历史上的慈善事业呈现出浓厚的精英化色彩，普通民众的社会公益观念还处于培育之中，从总体上来看，社会对民间公益事业的支持仍然不足。
第五，社会公益资源的配置受到社会资源总量的影响。在当前，社会对公益组织的需求大于社会对公益组织的资源供给，这一现状将在一段时间内继续存在[5]。改革开放后，出现了失业、贫困等一系列社会问题，并由此产生了一批新的社会脆弱群体，引发了急剧膨胀的社会需求，然而，社会资源不足以满足公益组织增长的需要。如2011年全年接收国内外社会各界物款捐赠总额约为845亿元，占同年我国GDP比例为0.18%，比2010年的1032亿元大幅下降18.1%；人均捐款62.7元，占同年我国人均可支配收入的0.33%。同年，美国人均捐赠为962.6美元，相当于中国人均捐赠的97倍[6]。而整个2012年度，我国慈善捐赠总额在700亿元人民币左右，较2011年的845亿又有所下降。
从社会对公益组织的供给和需求特点来看，草根公益组织要实现生存和发展，必须以“社会”为根本取向。社会需求是草根公益组织发展的动力；满足社会需求体现了草根公益组织的存在价值；社会资源为草根公益组织不断前进、实现组织使命提供滋养；社会成为鞭策草根公益组织不断走向专业化、规范化发展的因素。然而，在“强国家——弱社会”的格局背景下，社会并不具有独立支持草根公益组织的力量，社会还需要明确“体制”对草根公益组织的支持之后，才能放心大胆地为草根公益组织提供支持。因此，草根公益组织的发展还不能直接绕过体制力量而单独寻求社会的支持，而接近体制、利用体制成为一种策略性的选择。同时，由于从总体上看，社会资源总量相对社会公益组织的需求不足，并在将来一段时间内继续存在，因此，草根公益组织也不能仅仅将目光停留在“社会”这个资源渠道，而需要创新理念，开拓新的资源渠道，也就是市场。
（三）市场：草根公益组织发展的新空间
公益组织是非营利性组织，这常常引起人们的误解，认为非营利组织就是不从事经营活动的组织。实际上，公益组织的非营利性指的是组织不以营利为目标，不追求利益的最大化，组织的收入不是个人财产，受到非分配约束，不能将组织剩余财产在组织成员中进行分配，而不是指公益组织完全不进行经营活动。在公益组织的实际运作中，来自市场的经营和服务，包括会费、银行利息等自创收入也构成了公益组织收入来源之一。
在国际上，来自市场的经营和服务收入已经成为非营利组织的主要收入来源。如萨拉蒙教授所主持的对22个国家进行的调查结果显示了现代公益事业的经济来源有三，一源于社会的捐赠，二源于利用市场的经营及服务收入，其三为政府部门的支持，其中，来自市场的收入占首位，一般为50%以上，其次为政府部门的支持，比例为三分之一左右，而社会捐赠的贡献不到20%，社会捐赠已不构成非营利部门的主要收入来源[7]。郭国庆与周批改等人通过对8个国家的NGO的分析研究，认为国外NGO的资金来源不外乎四个渠道：民间捐赠、服务收费、政府补贴和外国援助，其中，服务收费、政府补贴是目前几乎所有的NGO的主要来源，形成了服务收费主导型和政府支持主导型NGO。而民间捐赠并没有成为NGO的主要来源[8]。
社会公益组织的收入来源越来越依靠市场已经成为欧美第三部门的重要发展趋势，其中，社会企业就是公益组织市场运作的一种创新组织形式[9]。社会企业用商业手段解决社会问题的组织[10]，是社会公益与市场经济有机结合的产物[11]。它被认为是社会企业是克服非营利组织自身问题、维持非营利组织可持续发展的一个新的探索方向。与传统的非营利组织相比，它主要有三个特点：其一，组织的社会使命与经济活动相关联，高度整合资源，解决社会问题，创造社会价值；其二，有成形的自我运营模式，经营收入是主要资金来源，利润不用来分红，而是投入到组织的发展中去；它用企业的架构、市场的方式获取利润，摆脱了“捐赠依赖”对组织发展的制约，高效率、可持续地解决社会问题。其三，以富于想象力的视角和创新开拓的精神去解决各种社会问题，多采用新的方式动员既存资源来解决问题，关注受助人群的成长，实现了组织与受众的共同的可持续发展。传统的非营利组织往往只有一条社会链——接受捐赠，专注于解决社会问题，而社会企业除了具有非营利组织的公益性、社会性的本质特征外，它还有一条商业链，即它的运营模式、管理模式、组织结构。社会企业依靠社会链和商业链的横向联系来支撑、发展和壮大。正如弗斯顿伯格所言“现代非营利组织必须是一个混合体，就其宗旨而言，它是一个传统的慈善机构；而在开辟财源方面，它是一个成功的商业组织。当这两种价值观在非营利组织内互相依存时，该组织才会充满活力。”[12]
近几年，社会企业传入中国，在公益界迅速升温，尤其是中国的草根NGO几乎到了言必称社会企业的地步[13]，不少草根公益组织还勇于实践，涌现出一些具有创新性、运作良好的案例，如深圳残友集团、北京采桑子文化艺术发展中心、欣耕工坊、柳州爱农会、多背一公斤、北京富平培训学校、北京工友之家同心互惠店等。社会企业被称为慈善2.0，区别于依靠社会捐赠而运作的传统慈善组织，体现了草根公益组织所寄予的希望。随着社会企业的升温，“市场”这一因素也逐渐参与到草根公益组织的发展中，成为我们分析草根公益组织发展不能忽略的因素。
但是，处于社会转型期，权威体制下的中国市场机制不同于西方，它并非完全自由，而是直接或间接受到行政力量的影响，市场主体并非都处于平等的竞争地位。加之，社会企业在中国还是一个新事物，法律地位不明确，社会接受程度还不高，在整个中国的公益事业还面临信任考验的时候，公益和商业的联手也有可能使草根公益组织的脆弱的公信力受到进一步的削弱，陷入以“公益慈善之名行营利之实”的质疑中。总之，市场这个因素有可能会促进草根公益组织的独立性、自主性发展，同时也来更多的挑战，面临更激烈的竞争。
（四）草根公益组织自身条件是其发展的起点
虽然从长远看，宏观环境或体制的变化对公益组织的发展具有决定性的作用。但从微观层面看，草根公益组织自身的综合素质对组织的发展具有更直接的影响。草根公益组织的发展之道不仅受到宏观体制和社会环境的制约，同时也是草根公益组织从自身条件出发的现实选择。
草根公益组织自身的条件有优势和劣势之分。草根公益组织的优势是相对应政府部门和官办公益组织而言，主要表现为：（1）亲民性。草根公益组织来自民间，贴近基层，具有较好的群众基础，天然具有亲民性。（2）创新性。草根公组织往往有能力在被政府忽略的领域发现新的社会需求，并由于试错的成本低，能够为满足这些需求进行有益和必要的试验，并由此找到提供相关社会服务的较好途径。（3）灵活性。草根公益组织在组织体制和运作方式上具有很大的弹性和适应性，便于根据不同情况及时作出调整。它们作为非政府组织，官僚化程度较低，便于去做政府不便做的事情，它们擅长从事小型发展项目，能够对基层的要求做出迅速反应。（4）自主性。相对而言，草根公益组织所直接受到的外界干预较少，能够自主地根据组织自身的条件和能力，对社会问题做出回应。（5）低成本。草根公益组织以精神激励为主，并依靠大量的志愿者开展活动，成本较低。
草根公益组织的劣势也是相对于政府和官办公益组织而言，集中表现在：大部分的草根公益组织还处于初创期，规模小、人才缺、能力弱、专业性差、筹资困难、缺乏合法性、缺乏公信力、内部管理混乱、自主发展条件和能力都欠缺。中国的草根公益组织发展起步晚，历史积累不足，目前还是嗷嗷待哺的婴幼儿，需要外部力量帮助，并且需要较长时间的积累才能发展、成熟。
从草根公益组织的自身条件来看，借力发展，扬长补短才是发展之道。接下来就是向谁借力，如何借力，以及借力之后如何扬长补短实现发展的问题。