问题46 如何办理储备用地的抵押登记
【问题】
某市土地储备中心依法收储储备土地50亩，其中政府代征地12亩，现储备中心就50亩储备用地申请土地登记和土地抵押登记，如何办理？
【解答】
根据《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277号）的有关规定，储备用地申请土地登记和抵押登记应参考划拨用地土地使用权抵押程序办理。但注意代征地12亩需要剥离出来，不能一并抵押。
尽管实践中对于储备土地能否抵押，还存在许多争论。但2007年国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定发布的《土地储备管理办法》规定，储备土地可以办理登记后进行抵押登记贷款，最长期限为2年。对于具体如何办理登记以及抵押登记，该文件并没有详细规定。实践中，储备土地抵押融资行为在地方需求十分强烈，但十分不规范，具有较大法律风险。特别是以下几方面的问题需要注意：
一是自行设立《土地储备证》、《土地收储证》等无效土地权利证书抵押融资或重复发证。《土地储备管理办法》第二十五条明确规定，土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款应为担保贷款，其中抵押贷款必须具有合法的土地使用证。实践中，储备土地抵押融资需要往往是在收储补偿环节。按规定储备资金不得跨项目运作，加上储备土地融资渠道单一，因此在对拟收储土地权利人进行补偿时最缺乏资金，而此时，由于补偿未到位，原土地权利证书并没有注销，储备土地不得办理登记和抵押登记，无法融得资金，这是一个矛盾。为了解决这个矛盾，有的地方不惜自行设立了《土地储备证》等无效证件或在拟收储土地权利证书尚未注销的情况下，给储备机构颁发储备土地使用证，用于储备机构抵押融资，明显违规，风险较大。
二是储备土地登记无统一规范填写格式。如，北京出台了《政府储备土地登记办法》（京国土法〔2007〕673号）和《关于政府储备土地办理土地登记有关问题的通知》（京国土籍〔2009〕339号），要求其储备用地登记时，国有土地使用证上使用权类型填写为“政府储备”、土地用途填写为“储备用地”、土地使用期限不填写，但按照土地利用现状分类国家标准及部有关规定，目前并没有“储备用地”分类和“政府储备”使用权类型，这与《土地登记办法》以及部土地证书填写的有关要求明显不符，存在法律风险；而浙江储备用地抵押登记时，用途有的填写储备土地的规划用途，有的填写储备土地。
三是超年限抵押储备用地。北京储备用地抵押的期限可以超过2年，最高达到5年，其他地方储备用地抵押也有3年的情形。
四是储备用地抵押评估价值虚高。储备用地抵押评估时，大多评估机构并未严格按《土地储备管理办法》规定的“价值按照市场评估价值扣除应当上缴政府的土地出让收益确定”操作，评估价值明显虚高。
五是储备用地抵押范围过大。在政府储备土地中很多“绿地”、“道路”等代征地一并打包由储备机构收储，在储备用地抵押贷款过程中，这些代征地并没有剥离出来，而是一并抵押；但这些代征地将来都是公益性事业用地，不可能通过招拍挂供出，也不会有土地出让收益，将这些土地一并抵押贷款明显存在风险。还有少数地方的储备中心还存在直接将集体土地收储，未征收为国有而直接抵押的情形。
储备土地登记不规范既有实践因素，也有法规政策不完善的原因。建议国土资源部积极考虑对于储备土地办理土地登记及抵押登记，下发规范性文件，明确储备土地登记时用途、使用权类型、周期等如何填写，细化《土地储备管理办法》有关内容，进一步规范储备土地抵押登记行为。
（姜武汉）
[1] 本部分内容曾发表于《土地矿产典型案例评析与法律实务操作指南》（第七辑），中国法制出版社2015年4月版，第98页。
[2] 本部分内容曾发表于《中国土地》，2014年10月刊，第59页。
[3] 2015年8月10日，《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发〔2015〕45号）明确规定：“农民住房财产权设立抵押的，需将宅基地使用权与住房所有权一并抵押。”2016年3月15日，中国人民银行中国银行业监督管理委员会中国保险监督管理委员会财政部国土资源部住房和城乡建设部关于印发《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》的通知第二条规定：“本办法所称农民住房财产权抵押贷款，是指在不改变宅基地所有权性质的前提下，以农民住房所有权及所占宅基地使用权作为抵押、由银行业金融机构（以下称贷款人）向符合条件的农民住房所有人（以下称借款人）发放的、在约定期限内还本付息的贷款。”因此，农民住房财产权抵押，包括宅基地使用权的抵押。但是需要注意的是，在实现抵押权时，国务院的上述文件明确规定“对农民住房财产权抵押贷款的抵押物处置，受让人原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内”，七个部门的文件也明确规定，“变卖或拍卖抵押的农民住房，受让人范围原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内”。可见，实现抵押权时，农民住房所有权和宅基地使用权的受让人范围受到严格限制，严格来说，也就是本集体内符合宅基地申请条件的人才能受让，这是跟我们宅基地的严格管理政策是保持一致的。
[4] 本部分内容曾发表于《土地矿产典型案例评析与法律实务操作指南》，中国法制出版社2012年1月版，第148页。(https://www.daowen.com)
[5] 本部分内容曾发表于《土地矿产典型案例评析与法律实务操作指南》，中国法制出版社2012年1月版，第150页。
[6] 《国土资源部关于规范土地登记的意见》（国土资发〔2012〕134号）“五、规范土地抵押登记”中明确规定：“以部分宗地申请土地使用权抵押登记的，不予受理。”
[7] 本部分内容曾发表于《土地矿产典型案例评析与法律实务操作指南》，中国法制出版社2012年1月版，第151页。
[8] 本部分内容曾发表于《土地矿产典型案例评析与法律实务操作指南》，中国法制出版社2012年1月版，第146页。
[9] 本部分内容曾发表于《土地矿产典型案例评析与法律实务操作指南》，中国法制出版社2012年1月版，第159页。
[10] 本部分内容曾发表于《中国土地》，2014年4月刊，第57页。
[11] 本部分内容曾发表于《中国土地》，2014年9月刊，第59页。
[12] 2016年1月1日，姜大明部长签发的《不动产登记暂行条例实施细则》第五十二条规定：“以承包经营以外的合法方式使用国有农用地的国有农场、林场、草场，以及使用国家所有的水域、滩涂等农用地进行农业生产，申请国有农用地的使用权登记的，参照本实施细则有关规定办理。国有农场、林场、草场申请国有未利用地登记的，依照前款规定办理。”因此，国有农场对其农用地的权利可以登记为国有农用地的使用权。
[13] 2015年11月27日，《中共中央国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》规定“有序开展农垦国有农用地使用权抵押、担保试点”。因此，试点地区可以办理国有农场土地的抵押登记。
[14] 本部分内容曾发表于《土地矿产典型案例评析与法律实务操作指南》（第七辑），中国法制出版社2015年4月版，第81页。
[15] 本部分内容曾发表于《土地矿产典型案例评析与法律实务操作指南》（第七辑），中国法制出版社2015年4月版，第86页。
[16] 本部分内容曾发表于《土地矿产法律实务操作指南》（第八辑），中国法制出版社2016年6月版，第22页。
[17] 本部分内容曾发表于《土地矿产法律实务操作指南》（第八辑），中国法制出版社2016年6月版，第24页。
[18] 本部分内容曾发表于《土地矿产法律实务操作指南》（第八辑），中国法制出版社2016年6月版，第26页。
[19] 本部分内容曾发表于《土地矿产法律实务操作指南》（第八辑），中国法制出版社2016年6月版，第79页。
[20] 本部分内容曾发表于《土地矿产典型案例评析与法律实务操作指南》（第七辑），中国法制出版社2015年4月版，第81页。
[21] 本部分内容曾发表于《中国土地》，2016年1月刊，第57页。
[22] 本部分内容曾发表于《中国土地》，2016年1月刊，第58页。
[23] 本部分内容曾发表于《土地矿产典型案例评析与法律实务操作指南》（第六辑），中国法制出版社2013年6月版，第170页。
[24] 本部分内容曾发表于《土地矿产典型案例评析与法律实务操作指南》，中国法制出版社2012年1月版，第157页。