问题48 储备土地使用权如何办理登记
【问题】
实践中，经常出现申请办理储备土地使用权登记的情形。储备土地使用权到底是一种什么权利？能否进行登记发证？土地登记机构应当如何办理？
【解答】
储备土地使用权可以视为一种特殊的划拨土地使用权，实践中可以依照有关规定进行登记发证。
一、储备土地使用权产生的法律政策依据
2001年国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）规定：“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。市、县人民政府要依法提供信贷支持。”在此文件之前，上海等地就已经开始了摸索。此文件出台之后，各地都开始了积极的实践和探索，并出台了不少关于储备土地使用权的地方性规定。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）要求“国土资源部、财政部要抓紧研究制订土地储备管理办法，对土地储备的目标、原则、范围、方式和期限等作出统一规定，防止各地盲目储备土地”；要求“财政部要会同国土资源部抓紧研究制订土地储备资金财务管理办法、会计核算办法，建立健全土地储备成本核算制度。”根据国务院15号文和国办100号文的规定，2007年11月19日，国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定了《土地储备管理办法》（以下简称《办法》）。2008年《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）再次要求完善建设用地储备制度，明确规定“储备建设用地必须符合规划、计划，并将现有未利用的建设用地优先纳入储备。储备土地出让前，应当处理好土地的产权、安置补偿等法律经济关系，完成必要的前期开发，缩短开发周期，防止形成新的闲置土地。土地前期开发要引入市场机制，按照有关规定，通过公开招标方式选择实施单位。经过前期开发的土地，依法由市、县人民政府国土资源部门统一组织出让”。
二、储备土地使用权不是法定的物权
储备土地使用权只是在国务院文件和《办法》中进行了规定，按照物权法定的原则，储备土地使用权不是严格意义上的物权。因为《物权法》第五条规定，“物权的种类和内容，由法律规定”。实践中，储备土地使用权到底具有哪些权能，包括哪些内容，也不甚清楚。通过梳理以上有关的法律政策规定，储备土地使用权具有以下特征：
一是储备土地使用权取得主体特定为土地储备机构。按照《办法》第三条的规定，土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源主管部门的事业单位，不包括省和自治区的机构，不包括独立于国土资源部门的机构。严格来说，也不包括公司性质的机构。但实践中，也存在有的地方成立国有独资公司专门从事土地储备开发工作的情形。
二是储备土地使用权的客体范围一般为国有建设用地。按照《办法》第十条的规定，依法收回的国有土地，收购的土地，行使优先购买权取得的土地，已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地以及其他依法取得的土地，可以纳入土地储备范围。没有办理转用手续的农用地，没有办理征收手续的集体土地都不属于土地储备范围。
三是储备土地使用权的权能有限。按照《办法》第十六条的规定，土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理；进行临时使用包括出租（根据《土地储备资金财务管理暂行办法》（财综〔2007〕17号）第十三条的规定，土地储备零星收入包括出租和临时利用储备土地取得的收入以及储备土地的地上建筑物及附着物残值变卖收入等）；为储备土地、实施前期开发进行融资，包括利用土地使用权进行抵押贷款或者利用储备土地的预期增值收益进行质押贷款等。
根据以上特征，我们可以将储备土地使用权视为一种特殊的划拨土地使用权。（还有一个重要的依据就是《办法》第二十五条第二款明确规定“政府储备土地设定抵押权，其价值按照市场评估价值扣除应当上缴政府的土地出让收益确定，抵押程序参照划拨土地使用权抵押程序执行”。）但是相对一般的划拨土地使用权来说，储备土地使用权特殊之处在于一是其权利人更为特定；二是其使用期限存在区别，储备土地使用权虽然与一般的划拨土地使用权一样没有固定期限，但储备土地使用权为临时，而一般的划拨土地使用权多为长期；三是设立的目的不同。储备土地使用权设立的目的是为了储存以备供应土地，而划拨土地使用权设立的目的是为了直接使用土地等。
三、储备土地使用权登记的注意事项
储备土地使用权虽然不是严格意义上的物权，其权能、权利内容等都不确定，但是实践中存在登记的客观需要。与其他土地权利登记之确权公示目的不同，储备土地使用权登记的最主要的目的就是为了抵押贷款。因为根据《办法》第二十五条和《关于金融促进节约集约用地的通知》（银发〔2008〕214号）的规定，土地储备贷款采取抵押方式的，必须具有合法的土地使用证。因此有的地方出台的关于储备土地登记的文件明确发文目的是为了“规范土地储备机构抵押贷款行为”。实践中，如果不是为了抵押贷款的需要，土地储备机构不会主动申请登记，土地登记机构也不会启动登记之程序。
虽然根据《办法》第十七条的规定，“市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书。供应已发证储备土地前，应收回土地证书，设立土地抵押权的，要先行依法解除”。但储备土地使用权的权利类型、土地用途、使用期限目前都没有明确，具体操作中，当事人应当提交哪些材料，土地登记机构如何办理，国家也无统一规定。不少地方在这方面进行了积极的探索，如北京市2007年9月14日出台了《北京市国土资源局关于印发〈政府储备土地登记暂行办法〉的通知》（京国土法〔2007〕673号）。2010年4月23日宁波也出台了《关于印发〈宁波市储备土地办理土地使用权登记暂行规定〉的通知》，该《通知》的内容基本上与国家关于储备土地的法律政策规定并不相悖，且具有较强的操作性，各地在国家没有出台统一的规定之前可以借鉴北京和宁波的做法。2012年9月6日印发的《国土资源部关于规范土地登记的意见》（国土资发〔2012〕134号）对储备土地的登记作出了统一明确的规定，现根据该意见，对储备土地的具体登记作出介绍。
一是申请储备土地登记的机构应为市（县）人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源主管部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。除法律另有规定外，其他单位申请储备土地登记的，不予受理。因为《土地储备管理办法》第三条明确规定：“土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源主管部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。”市、县人民政府是土地供应的主体，储备应当和供应协调，土地储备机构应当与供应主体一致，因此土地储备机构不应为省级人民政府设立的机构。土地储备是以加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力为目的的，要实现这些目标，事业单位更为合适，而公司性质的机构，由于存在营利的要求，与这些目标有利益的冲突。储备机构应当为事业单位，因此实践中公司不得成为储备土地登记申请的主体。
二是土地储备机构申请登记土地的，应当提交土地登记申请书、申请人身份证明资料、地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标、政府批准的储备计划、批准纳入储备的文件、相关土地利用总体规划和城市总体规划等材料。经市（县）人民政府批准，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，可办理登记，核发国有土地使用证。《国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号）明确规定“纳入政府储备的土地必须是产权清晰的土地。相关土地纳入储备前，土地储备机构应对土地取得方式及程序的合规性、经济补偿（政府无偿收回的除外）、土地权利（包括他项权利）等情况进行认真核查，对取得方式及程序不合规、补偿不到位、土地权属不清晰、未办理土地登记手续、应注销而未注销原土地登记手续、已设立土地他项权利未依法解除的，不得纳入储备”。
三是储备土地登记的使用权类型统一确定为“其他（政府储备）”，登记的用途应依据土地利用总体规划确定，能够细化到《土地利用现状分类》二级类的，应当按《土地利用现状分类》二级类填写。未确定规划用途的，不予登记。
（李志华 蔡卫华）