问题83 登记机构因协助人民法院执行登记错误的是否应承担赔偿责任
【问题】
按照《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发〔2004〕5号，以下简称《通知》）的规定，土地登记机构在协助执行时，不对生效法律文书和协助执行通知书进行实体审查。但如果因此出现错误，登记机构是否承担赔偿责任？
【解答】
根据《土地登记办法》及《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》的相关规定，对人民法院要求协助执行的具体内容，登记机构不进行实体审查，如果协助执行中出现错误登记，登记机构不承担责任。
一、查封登记的特征与效力
查封，从字面上理解，一般是指人民法院对当事人的财产进行封存，不准任何人转移和处理。在民事诉讼中，查封是人民法院为限制债务人处分其财产而最常采用的一种强制措施。采取查封措施，目的在于维护债务人的财产现状，保障经过审判程序或其他程序确认的债权尽可能得到清偿。在刑事诉讼中，公安、检察机关为了侦查案件的需要，也可以对犯罪嫌疑人的财产进行查封。查封既可以适用于动产，也可以适用于不动产。对于动产的查封一般是在查封标的之上加贴封条，以起到公示之作用。而对于不动产，除了采取张贴封条的方式外，更重要的是应当到不动产登记机构办理查封登记手续，否则，不得对抗其他已经办理了登记手续的查封行为。因为不动产以登记作为公示的手段。
由此可见，查封登记，是指不动产登记机构根据人民法院等提供的查封裁定书和协助执行通知书，将查封的情况在不动产登记簿上加以记载的行为。查封登记具有以下特征：一是查封登记不适用登记依申请原则。查封登记程序的启动并非因当事人的申请，而是人民法院的协助执行通知。在其他国家和地区，查封登记也不需要申请，如根据我国台湾地区《土地登记规则》和日本的《不动产登记法》，法院的查封登记属于嘱托登记，也不需要当事人申请。二是查封登记属于限制登记。因为查封登记的目的在于一定范围内限制、冻结登记名义人任意处分其土地之权利，以保全将来可能实现之土地权利。限制登记并不直接导致物权变动，只是限制了登记名义人处分其不动产权利，但有可能推进到本登记，发生物权变动的结果。预告登记、异议登记等也都属于限制登记。在我国台湾地区，限制登记是指限制登记名义人处分其土地权利所为之登记，不仅包括查封登记，而且还包括预告登记、假扣押、假处分或破产登记等。三是登记机构接到人民法院的协助执行通知书后，应当立即办理，不受收件先后顺序之限制。四是查封的时间一般为两年。期限届满可以续封一次，续封的期限不得超过一年。确有特殊情况需要再续封的，应当经过所属高级人民法院批准，且每次再续封的期限不得超过一年。
基于以上特征，查封登记具有以下效力：一是对当事人的效力。不动产被查封后，对当事人产生禁止处分的效力，当事人不得对已经查封的财产进行处分。二是对登记机构的效力。对于登记机构来说，进行查封登记之后，在查封没有失效或者解封之前，也不得对不动产进行处分，停止办理新的不动产登记，如不得办理权利移转的变更登记，不得办理抵押登记等。
二、登记机构协助执行不进行实体审查，如出现错误，不承担赔偿责任
在办理查封登记时，登记机构只需要审查执行人员是否表明了合法身份，是否出具了必备的法律文书和协助执行通知书等。因此，法院在要求登记机构协助执行时，执行人员需要出示本人工作证和执行公务证以表明其身份；另外需要出具必备的法律文书，如出具查封裁定书及协助执行通知书等；在一些特殊情况下，法院执行人员还需要出具相应的资料、证书。如在对权利人和登记名义人不一致的土地进行查封时，凡登记名义人承认其并非真正权利人、登记土地实际属于被执行人的，人民法院应当出具登记名义人签名的书面声明；凡被执行人因继承、判决或者强制执行取得，但尚未办理过户登记的土地，人民法院应当提交被执行人取得该地的有效证明或者法律文书等。
对人民法院要求协助执行的具体内容，登记机构不进行实体审查。因为《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》明确规定：“国土资源、房地产管理部门在协助人民法院执行土地使用权、房屋时，不对生效法律文书和协助执行通知书进行实体审查。国土资源、房地产管理部门认为人民法院查封、预查封或者处理的土地、房屋权属错误的，可以向人民法院提出审查建议，但不应当停止办理协助执行事项。”但由于实践中经常出现基层法院错误判决要求强制执行的情形，因此地方从事土地登记工作实践的同志，对此规定不理解。《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》之所以如此规定，主要是因为司法机关具有最终裁判权，行政机关应当尊重司法机关的裁决。司法权优于行政权，人民法院有权要求行政机关协助执行。当出现法院裁决错误的情况，笔者认为登记机构除了可以按照《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》的规定向人民法院提出审查建议，还可以及时告知登记权利人，让其依法采取其他途径进行救济。
登记机构的审查建议虽然对人民法院没有法律约束力，但是并不意味着人民法院可以置之不理，人民法院应当予以重视，以免发生执行错误。如果出现错误，登记机构不承担责任。因为：
一是土地登记机构根据人民法院、仲裁机构的生效法律文书进行土地权属登记的行为不具有可诉性。2011年5月9日最高人民法院审判委员会第1522次会议通过的《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第二条明确规定，“土地登记机构根据人民法院生效裁判文书、协助执行通知书或者仲裁机构的法律文书办理的土地权属登记行为，土地权利人不服提起诉讼的，人民法院不予受理，但土地权利人认为登记内容与有关文书内容不一致的除外”。赵大光、杨临萍、马永欣法官在其发表的《〈关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定〉的理解与适用》中阐述了具体的理由：“按照物权法第二十八条规定，人民法院或者仲裁机构作出确权判决或裁决后，新的土地权利人就直接取得了土地所有权或使用权。土地权属登记机构必须按照判决或裁决作出登记，而不能对判决、协助执行通知书或裁决的合法性进行审查，此时的登记行为实际上并非土地权属登记机构的独立意志。不过土地权属登记机构登记的内容与法律文书的内容不一致时，登记就有了独立于司法意志的因素，应为可诉。”
二是依据有关规定应当由错误发出执行通知的人民法院承担责任。根据《最高人民法院关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的规定（试行）》（法释〔2004〕10号）第十一条和最高人民法院办公厅2006年对建设部办公厅《关于房地产管理部门协助人民法院执行造成转移登记错误，人民法院对当事人提起的行政诉讼的受理及赔偿责任问题的复函》（法办〔2006〕610号）的规定，应当由错误发出执行通知的人民法院承担相应的赔偿责任，而协助执行的登记机关不应当承担赔偿责任。
（李志华 蔡卫华）
[1] 本部分内容曾发表于《土地矿产典型案例评析与法律实务操作指南》，中国法制出版社2012年1月版，第173页。
[2] 本部分内容曾发表于《土地矿产典型案例评析与法律实务操作指南》（第七辑），中国法制出版社2015年4月版，第29页。
[3] 本部分内容曾发表于《土地矿产法律实务操作指南》（第八辑），中国法制出版社2016年6月版，第49页。
[4] 本部分内容曾发表于《土地矿产典型案例评析与法律实务操作指南》，中国法制出版社2012年1月版，第169页。
[5] 本部分内容曾发表于《土地矿产典型案例评析与法律实务操作指南》，中国法制出版社2012年1月版，第171页。
[6] 本部分内容曾发表于《土地矿产典型案例评析与法律实务操作指南》，中国法制出版社2012年1月版，第175页。
[7] 本部分内容曾发表于《土地矿产典型案例评析与法律实务操作指南》，中国法制出版社2012年1月版，第177页。
[8] 本部分内容曾发表于《土地矿产典型案例评析与法律实务操作指南》，中国法制出版社2012年1月版，第166页。