问题56 如何确定土地的登记用途

【问题】

实践中，很多城镇临街的房屋，批准用于住宅，实际商住混用，批准用于商业，实际用于住宅，权利人申请登记，应当登记什么用途？如果按照实际用途登记，缺乏相应依据；按照批准用途登记，又会带来一系列问题，特别是在涉及拆迁补偿安置时，土地用途的差异对权利人的影响很大，矛盾的焦点常集中在土地证书上，甚至引发诉讼，地方压力比较大。那么，土地登记到底是登记土地的批准用途还是实际用途，用途是否一定要按照《土地利用现状分类》填写？与《土地利用现状分类》无法对应的如何处理？

【解答】

土地登记是将土地权利的内容记载于土地登记簿的行为，其中土地的用途是土地登记的重要内容之一。按照《国土资源部关于印发〈土地登记表格〉的通知》（国土资发〔2008〕153号）的规定，“用途要按照《土地利用现状分类》（GB/T21010—2007）的二级类填写”。这样的规定对于登记土地用途似乎已很清楚，但实践说明，并非如此。(https://www.daowen.com)

一是《土地利用现状分类》实施后，因在规划、供地阶段，仍沿用不同的土地用途标准，致使同一宗地在规划立项、土地供应阶段的批准文件中对用途的表述均有不同。若严格要求按照国有建设用地使用权出让合同或国有建设用地划拨决定书等用地批准文件确定用途登记，会导致依法批准用途与《土地利用现状分类》（GB/T21010—2007）的二级类相矛盾。即便按照批准用途进行登记，并另行备注，将会导致登记内容自相矛盾，也会导致土地登记数据应用及统计混乱，不利于《土地利用现状分类》（GB/T21010—2007）推行。

二是农村集体农用地按照《土地利用现状分类》（GB/T21010—2007）细分至二级类登记时，对于一宗地多种混合用途的，无法在土地证书上将所有用途标注，且集体农用地二级地类变化频率较建设用地更为频繁，如园地、草地、坑塘等地类，因农业结构调整有可能在一年间反复变化，导致土地登记用途与实际不符。农村土地所有证上，土地面积的分类仍使用农用地、建设用地和未利用地的传统划分，按照《土地利用现状分类》统计后，必须根据对应关系转换后才有可能填写，增加了工作量。

对此，《国土资源部关于规范土地登记的意见》（国土资发〔2012〕134号）规定，“土地登记的用途应当严格依据合法的土地权属来源材料，按照《土地利用现状分类》（GB/T21010—2007）二级类填写。根据国有建设用地使用权出让合同、用地批准文件等，依法批准的用途与《土地利用现状分类》二级类不对应的，按照《土地利用现状分类》二级类重新确定归属地类，按照新归属地类办理登记，同时在土地证书‘记事栏’内标注批准用途”。这样，对准确界定土地登记用途作出了明确规定。

一是土地登记用途依据合法的土地权属来源材料，严格按照《土地利用现状分类》（GB/T21010—2007）二级类填写。土地权属来源材料上的用途与《土地利用现状分类》二级类一致的，可以直接登记；不一致的，要分批准用途与实际用途不一致和批准用途与标准分类不一致两种情形。对于批准用途与实际用途不一致的，涉及土地用途改变，擅自改用途的不予登记，必须予以依法处理后才能登记；对于批准用途与标准分类不一致的，国土资发〔2012〕134号作出了明确规定。

二是依法批准的用途与《土地利用现状分类》二级类不对应的，按照《土地利用现状分类》二级类重新确定地类，按照新地类办理登记，同时在土地证书“记事栏”内标注批准用途。这是推行适用《土地利用现状分类》的有力手段，也是满足土地登记适应土地统计、监测需要的现实安排。《土地利用现状分类》（GB/T21010—2007）作为全国性统一标准，在国土资源部门业务办理中应统一执行，若在国土资源相关业务中都不执行此项标准，如何能将此标准向其他领域推广。当然，按国标用途重新确定用途，是对原用途的规范，而不是更改或改变用途。同时，考虑到土地用途由用地审批部门根据规划确定，土地登记部门没有职权重新确定。国土资发〔2012〕134号文件规定，土地登记审查过程中涉及土地用途无法准确界定的，应当提请国土资源主管部门领导召集相关业务部门进行集体会审。这样，可以形成由登记到供地到规划，规范适用《土地利用现状分类》的倒逼机制。另外，鉴于储备土地的特殊性，储备土地登记用途依据规划部门出具的规划用途确定，能按照《土地利用现状分类》填写的按要求填写，不强制适用国标。

（肖攀）