问题52 权利人主动申请是不是不动产登记启动的前提条件

【问题】

胡某为福州市某区村民，在其村集体范围内拥有一处宅基地及合法建造的房屋，按福建省农村集体土地确权登记有关政策，属于应当确权登记的范围。由于当地政府一直未予以确权登记，2013年6月，胡某以市人民政府未实施农村集体土地确权登记发证工作，直接损害了其切身利益为由，向市中级人民法院提起诉讼，请求依法判决市政府未实施农村集体土地确权登记发证工作的行政不作为违法并判令其依法实施该项工作。请问：1.政府组织开展的农村集体土地确权发证行为是否属于村民可提起行政诉讼的范围？2.农村集体土地登记发证是否属于行政机关主动履行职责范围？(https://www.daowen.com)

【解答】

各级政府部署开展农村集体土地确权登记工作属于行政机关内部行政行为。为维护农民权益，加快推进农村集体土地确权登记发证工作，中共中央国务院在2010年1号文《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中提出了加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，工作经费纳入财政预算等要求。为落实这一规定，国土资源部与农业部等部门先后下发了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2011〕60号）、《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178号）和《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2014〕101号）等文件；福建省委省政府也在其2010年1号文件《关于加大统筹城乡发展力度夯实农业农村发展基础的实施意见》中提出了加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，福建省国土资源厅、财政厅和农业厅等部门也于2011年联合印发了《福建省加快推进农村集体土地确权登记发证工作方案》。从这些政策文件规定看，大力推动农村集体土地确权登记发证工作，是从各级政府及有关部门的一项重要工作。但这是否意味着，某地区政府未实施农村集体土地登记发证就构成不作为，而成为村民行政诉讼的对象呢？从上述文件的发文对象和内容要求看，都是上级政府对下级政府、上级国土、农业等有关行政主管部门对下级主管部门的工作部署和要求，都属于行政机关内部行政行为的范畴，均不直接对公民、法人或其他组织的权益产生处分的法律效果。2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼受案范围；第十二条规定，可以提起行政诉讼的原告，系与被诉具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织。2014年11月全国人大常委会修订的《行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。因此，上述政府组织实施的农村集体土地确权登记发证行为，与村民无直接利害关系，无论当地政府是否作为，均不属于可诉的具体行政行为。

依申请登记我国不动产登记制度的重要原则之一。2007年12月，国土资源部颁布的《土地登记办法》第六条规定，土地登记应当依照申请进行，但法律、法规和本办法另有规定的除外。2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》第十四条也重申了依申请登记的原则。从我国登记制度有关规定看，《土地登记办法》中规定了政府依职权启动登记的总登记制度，但是，在《不动产登记暂行条例》未规定这一制度，而且按照有关规定，总登记工作的开展也要通过发布通告等特定程序进行。在本案中，各级政府组织开展的农村集体土地确权登记工作，是为维护农民权益，落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，促进城乡统筹发展而主动开展的一项工作，完全不同于农村集体土地的总登记制度。起诉人胡某要求办理土地确权登记，应向法定的登记机关提出申请，进而可视情对有关行政机关履行法定职责的行为依法申请行政复议或提起行政诉讼。但是，胡某未提交登记申请，而是直接对市政府未组织实施确权登记工作提起诉讼，显然缺乏法律依据。对此，一审法院认为，起诉人胡某与被诉行政行为无法律上的直接利害关系，属于原告主体资格不适格，裁定不予受理。胡某不服一审裁定，向省高级人民法院提起上诉，请求撤销原审裁定。二审法院经审查，认为原审裁定不予受理并无不当，应予维持。随后驳回上诉，维持原裁定。

（钟京涛）