问题77 土地查封对象错误应当如何处理
【问题】
20世纪90年代，杨某通过与县政府签订购地协议的方式，一直使用一块1.5万平方米的国有土地，由于该宗土地没有完备的建设用地报批和出让手续，杨某一直没有办理土地登记。2012年，县政府要求解决购地协议历史遗留问题，给予了杨某一定经济补偿，但是杨某认为补偿费用过低，并不接受。2013年4月，当地国土资源管理部门拟挂牌出让该宗土地的使用权。在挂牌期间，由于杨某涉及其他案件，人民法院向县国土资源局送达《协助执行通知书》要求对杨某财产进行保全，“查封杨某名下土地”，并出具暂停出让国有土地的建议函。该情形下，国土资源管理部门是否应当协助法院办理查封？该宗土地能否继续进行挂牌出让？
【解答】
本案的焦点有两个：一是国土资源管理部门是否应当协助法院办理该宗土地的查封；二是国土资源管理部门能否继续出让该宗土地的使用权。(https://www.daowen.com)
一、国土资源管理部门不宜为该宗土地办理查封
一是法律上杨某不是该宗土地的建设用地使用权人，无法办理查封登记。《物权法》第十六条规定：“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理。”《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（以下简称《执行通知》）第五条第一款也规定：“人民法院查封时，土地、房屋权属的确认以国土资源、房地产管理部门的登记或者出具的权属证明为准。权属证明与权属登记不一致的，以权属登记为准。”可见，我国把土地登记作为了土地权利人是否享有土地物权的依据。本案中，杨某虽然长期使用该块土地，但是一直以来未取得完整的用地手续，未办理土地登记，因此，在法律上，杨某并不是该宗土地的使用权人，其名下实际并没有土地。法院作出的协助“查封杨某名下土地”的要求，也就存在明显错误，既无法实际得到执行，也无法起到保全当事人财产的目的。
二是杨某不符合办理预查封登记的适用情形，不能办理预查封登记。根据《执行通知》的规定，土地预查封主要是适用于“被执行人全部缴纳土地使用权出让金但尚未办理土地使用权登记的，人民法院可以对该土地使用权进行预查封”。本案中，虽然杨某曾经签订过购地协议并缴纳过相关费用，但这并不是合法的土地出让程序，缴纳的费用并不是土地出让金。作为历史遗留问题，当地政府已经予以解决。因此，杨某短时间内也无法成为该宗土地的合法建设用地使用权人，登记机关不能办理预查封登记。
三是协助执行通知存在明显错误，登记机构应及时提出审查建议。虽然《执行通知》规定：“国土资源、房地产管理部门认为人民法院查封、预查封或者处理的土地、房屋权属错误的，可以向人民法院提出审查建议，但不应当停止办理协助执行事项。”但是由于该案中，“查封杨某名下土地”不具有操作性，因此，登记机关无法实际进行协助。此时，登记机关应及时向法院提出建议，澄清土地权属事实。可建议法院查封杨某其他合法财产，或者更改协助执行通知书的要求，将“查封杨某名下土地”进一步明确为查封该具体的地块，标明具体四至。登记机关协助法院办理查封登记产生错误，给他人造成损失的，应当由错误发出执行通知的法院承担赔偿责任。
二、出让的土地应当为“净地”
土地上存在法律经济纠纷的，不能进行出让。虽然该宗土地没有办理查封登记，且权属关系较为清晰，但是《闲置土地处置办法》第二十一条规定：“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。”本案中，虽然该宗土地没有被实际查封，并且权属关系清晰，但是由于政府与杨某之间尚存在补偿安置等纠纷，为防止土地出让后发生纠纷，造成土地闲置，以及出现管理部门承担违约责任等不利后果，在补偿纠纷未处理完毕之前，该宗土地不宜进行公开出让。
因此，为避免查封错误现象的出现，建议国土资源管理部门与司法部门加强沟通，对于司法机关拟查封的土地，国土资源管理部门应当建议司法部门先行办理土地权属查询，了解土地的真实权属情况之后，再发出相应的执行通知书，确保执行对象正确，提高执行效率。
（刘志强 周嘉诺）