俄罗斯与新型地区性机制:上海合作组织
冷战结束对国际关系的一大重要影响是加速了多极化和全球化进程,其表现是地区大国的崛起和区域一体化的发展,而作为这种发展的标志和结果的是地区性多边机制的创建。上海合作组织是在冷战后应运而生的具有独特发展历程和广阔发展前景的政府间区域性合作组织,它是中俄友好关系的见证和结晶,俄罗斯希望它在推动地区新秩序中发挥积极作用,并以此作为地区合作的典范为世界新秩序的建立发挥辐射作用。
上海合作组织,由开始于1996年4月为加强边境地区的信任和裁军而建立的,俄罗斯、中国、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦“上海五国”元首会晤机制发展而来。2001年6月15日,中俄哈吉塔和乌兹别克斯坦六国在上海共同发表了《上海合作组织成立宣言》。2002年6月15日,六国签署了《上海合作组织宪章》,对上海合作组织的宗旨原则、组织结构、运作形式、合作方向及对外交往原则等作了明确阐述,标志着新组织从国际法意义上得以真正建立。目前上海合作组织的成员国总面积为3020万平方公里,约占欧亚大陆的3/5;人口15亿多,约占世界人口的1/4。工作语言为汉语和俄语。目前,上海合作组织有6个成员国(中俄哈吉塔乌),6个观察员国(蒙古、印度、巴基斯坦、伊朗、白俄罗斯、阿富汗),6个对话伙伴国(阿塞拜疆、亚美尼亚、柬埔寨、尼泊尔、土耳其和斯里兰卡)。2015年7月,乌法元首峰会决定接收印度和巴基斯坦为正式成员国,并启动了相关扩员程序。2016年6月,塔什干元首峰会通过了印度和巴基斯坦加入上合组织义务的备忘录。上海合作组织的机构包括国家元首理事会、政府首脑(总理)理事会、安全会议秘书会议、外长等各部门领导人会议、国家协调员理事会、秘书处(北京)、地区反恐怖机构(塔什干)、上合组织睦邻友好合作委员会等。上海合作组织的宗旨是加强成员国的睦邻友好和互信,发展在政治、经济、科技、文化、教育、能源、交通、环保等各领域的有效合作,维护地区和平与安全,推动建立国际政治经济新秩序。在对外关系上,它是一个不结盟、不针对其他国家和组织、对外开放并与国际社会对话和合作的国际组织。上海合作组织倡导的“互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展”的“上海精神”,表明了六国互信互利、共治共赢的合作思想。当前,上合组织已进入稳定发展时期,安全、经济和人文合作是其三大支柱,优先任务是以《上合组织至2025年发展战略》为基础,共同努力打击地区和全球性安全威胁,深化经济和人文合作。(31)
(一) 上海合作组织合作的战略基础
上海合作组织是苏联解体、冷战结束后应运而生的地区性国际机制,它既是中亚复杂而敏感的安全环境的客观要求,也是六国对本国和地区安全利益主观认同的结果。苏联的解体使俄罗斯与中亚国家面临民族国家身份的重新定位——俄罗斯要进行艰难的国家转型,中亚四国不得不重新开始寻求自己的发展道路和外交方向。制度转型引起的各领域的变革更暴露和激化了原有矛盾,引发了新的冲突和争端,恐怖主义、民族分裂主义和宗教极端主义趁势而起,严重威胁着地区内各国的安全和稳定,毒品走私、武器扩散、跨国性犯罪使各国很难靠本国的力量来解决。上海合作组织首倡以相互信任、裁军与合作安全为内涵的新型安全观,和以结伴而不结盟、不针对第三国为核心的新型国家关系,开拓了以大小国共同倡导、安全先行、互利协作为特征的新型区域合作模式,展示了不同文明背景和传统文化各异的国家通过互尊互信实现和睦共处、团结合作的愿望和要求,以互信为安全之本、以合作求安全、平等协商、求同存异。
俄罗斯和中亚国家在解决各自发展问题和地区问题的同时也面临着相近的外交任务:两极体系崩溃后的世界发生了很大的变化,国际秩序是国际体系的核心,面对美国建立在超级实力基础上的咄咄逼人的单极世界秩序图谋,如何构建未来的世界新秩序或者构建怎样的世界新秩序,才会更有利于俄罗斯和中亚这类处于转型时期的国家的发展和发挥其应有的国际作用?在不断加强的全球化大潮的推动下,俄中和中亚国家都相继告别了过去与外部或隔绝或对抗的外交模式,转而选择全方位外交和大国平衡、多边协调外交。俄罗斯、中国与中亚国家决定以建设性的姿态参与改进和完善相应的国际机制,最终推动民主和公正合理的国际政治经济新秩序的建立。于是在这个对于国际社会,对于俄中和中亚国家均具有历史转折意义的时期诞生了上海合作组织,当这个最初萌生于务实的边境安全需求的上海五国发展为正式的地区组织上海合作组织时,它便很自然地被赋予和生长出了包括作为新安全观载体的地区安全组织等多种预期和寄托。俄中和中亚国家需要它,不再是为了有意对抗谁,更主要的是对内,成员国基于自身发展和地区发展需要借助这个平台发挥集体的力量实现互助,在各国转型和实现后发型的现代化中通过双边和多边多种形式发挥地区协作的优势;对外,成员国需要在国际力量对比严重失衡的国际形势下以这个平台协调各国立场参与国际事务,让国际社会听到六国的声音和诉求,对单极霸权和强权政治发挥遏制和平衡作用。作为冷战后应运而生的新型区域性组织,上海合作组织在推动国际政治经济新秩序的建设中从自身做起,作为推动建立地区性新秩序的行为体和俄中多极化外交的平台之一而发挥作用。
上海合作组织框架内的合作目前已涉及安全、经济、交通、文化、救灾、执法、国际事务等广泛领域。自成立以来,上合组织相继签署了《上海合作组织成立宣言》(2001)、《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》(2001)、《上海合作组织成员国政府间关于区域经济合作的基本目标和方向及启动贸易和投资便利化进程的备忘录》(2001)、《上海合作组织宪章》(2002)、《上海合作组织成员国关于地区反恐怖机构的协定》(2002)、《上海合作组织对外交往临时方案》(2002)、《上海合作组织成员国多边经贸合作纲要》(2003)、《上海合作组织观察员条例》(2004)、《上海合作组织成员国长期睦邻友好合作条约》(2007)《上海合作组织对话伙伴条例》(2008)、《上海合作组织成员国组织和举行联合反恐演习的程序协定》(2008)、《上海合作组织反恐怖主义公约》(2009)、《上海合作组织成员国政府间合作打击犯罪协定》(2010)、《上海合作组织接收新成员条例》(2010)、《上海合作组织程序规则》(2010)、《上海合作组织成员国保障国际信息安全政府间合作协定》、《2011—2016年上海合作组织成员国禁毒战略》及其《落实行动计划》(2011)、《关于申请国加入上海合作组织义务的备忘录范本》(2012)、《上海合作组织关于应对威胁本地区和平、安全与稳定事态的政治外交措施及机制条例》(2012)、《<上海合作组织成员国长期睦邻友好合作条约>实施纲要(2013—2017)》(2013)、《上海合作组织成员国政府间国际道路运输便利化协定》(2014)、《给予上海合作组织成员国地位程序》(2014)、《关于申请国加入上海合作组织义务的备忘录范本》修订案(2014)、《上海合作组织至2025年发展战略》(2015)、《上海合作组织成员国边防合作协定》(2015)、《上海合作组织成员国打击恐怖主义、分裂主义和极端主义合作纲要(2016—2018)》(2015)、《<上海合作组织至2025年发展战略>2016—2020年落实行动计划》(2015)等政策文件(32),正在准备制定《上海合作组织反极端主义公约》。上述条约、法规、协定、条例等为上合组织的发展奠定了政策法律基础。
2016年是上海合作组织成立15周年,在乌兹别克斯坦塔什干峰会上通过了《上海合作组织成立十五周年塔什干宣言》,对15年来该组织的发展进行了总体评估。宣言指出,15年来上海合作组织已跻身具有威望和影响力的国际和地区组织之列,成为当代国际关系体系中保障安全、稳定和可持续发展的有效因素。成员国遵循《上海合作组织宪章》、《上海合作组织成员国长期睦邻友好合作条约》、《上海合作组织至2025年发展战略》及其他本组织基础性文件,秉持“互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展”的“上海精神”,继续保持建设性和相互信任的伙伴关系。对外,上海合作组织遵循不结盟、非意识形态化、不对抗的立场解决国际和地区重大问题。上海合作组织建立了行之有效的制度基础,组织机构高效运转。在应对新的威胁和挑战,特别是打击恐怖主义、分裂主义和极端主义、非法贩运毒品和武器及其他形式的跨国有组织犯罪方面,上海合作组织建立了各级别定期会议机制和坚实的条约法律基础。在加强经济和人文关系方面合作成果丰硕,在贸易、投资、项目合作、文化、科技、应对自然灾害和生产事故以及其他领域,通过和落实了发展合作的长期纲要和计划。(33)
(二) 上海合作组织的合作议程
安全、经济、人文合作是带动上海合作组织全面深入发展的三个轮子。当前上海合作组织的工作重心是致力于地区合作,具体包括打击三股势力和跨国犯罪,稳定周边和地区安全形势;推动各层次和水平的经济合作,加大资源(能源)开发和利用,增强各国经济上的相互依存;发展交通合作,使古丝绸之路重放异彩,增进欧亚大陆中心与外部的联系,俄罗斯、中国、印度、伊朗将发挥内引外联的作用;加强移民、生态环保等跨国问题的合作,促进各国人民和民族间睦邻友好的生态环境和人文环境。
首先,强化安全职能,推进安全合作,完善维护地区稳定的长效机制,为全面深化地区合作创造有利条件。安全是上合组织建立的起因,也是该组织的优先任务。成员国将共同努力应对传统与非传统安全挑战与威胁,加强对话合作,首要的是打击恐怖主义、分裂主义、极端主义、非法贩运麻醉药品、精神药物及易制毒化学品、跨国有组织犯罪,巩固国际信息安全,应对紧急事态,包括成员国政权更迭可能引发的社会动荡等。
一是严厉打击三股势力,不断完善反恐相关立法和加强反恐机制建设。成员国支持进一步加强上海合作组织地区反恐怖机构打击恐怖主义、分裂主义和极端主义工作,上合组织例次元首峰会宣言都重申,打击各种形式的恐怖主义、分裂主义、极端主义,打击非法生产和贩运毒品、买卖武器弹药和爆炸物、扩散大规模杀伤性武器及其运载工具,仍然是上海合作组织框架内合作的优先任务之一。2009年签署的《上海合作组织反恐怖主义公约》明确了恐怖主义的内涵和外延、认定标准、适用范围和原则及相应防范措施。2016年塔什干宣言宣称进一步开展密切合作,打击恐怖主义、分裂主义和极端主义,防止极端思想扩散,特别是在青年人中扩散,预防民族、种族、宗教歧视以及排外思想。成员国正在着手《上海合作组织反极端主义公约》制定工作,该公约将与《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》、《上海合作组织成员国打击恐怖主义、分裂主义和极端主义2016年至2018年合作纲要》一起,成为巩固该领域合作的法律基础。(34)目前,上合成员国已形成反恐军演及执法安全部门联合演习定期化(35)、反恐人员培训正规化、信息情报交流制度化,成员国防务安全合作不断加强,同时积极扩大与观察员国和对话伙伴国的反恐合作。2016年6月,上合组织秘书长阿利莫夫在接受记者采访时说,目前世界和地区的安全局势令上合组织仍需重视打击“三股势力”,即恐怖主义、分裂主义和极端主义势力。(36)(https://www.daowen.com)
二是建立应对地区冲突和突发事件的预防和应急机制,提高上合组织决策和集体快反能力,包括完善相关法规、调整现有机制(上合组织协调理事会、秘书处、地区反恐怖机构)职能和组织原则等。如在重大事件表决程序上,正在探讨能否在坚持“绝对多数”原则基础上适当灵活引入“参与者介入,不参与者暂缓”规则,提高行动能力。
三是继续开展与地区内外其他安全合作机制的合作,如集体安全条约组织、联合国、北约、欧安组织等,维护地区安全和国际稳定。协调与俄主导的集体安全条约组织的关系,相互补充和相互配合。支持多边反恐力量协作,在联合国主导下,采取协调行动共同打击恐怖组织,支持尽快通过联合国全面反恐公约,支持推动中亚无核区建立,支持在阿富汗问题上由联合国主导美撤出后阿国内重建进程等。为共同打击“三股势力”、“恐毒合流”、现代信息技术犯罪以及防止大规模杀伤性武器扩散,上合组织主张加强国家间和国际组织间反恐合作及情报交换。在国际信息安全方面,成员国支持在信息领域制定全面的国家行为规则、原则和准则,继续切实落实《上海合作组织成员国保障国际信息安全政府间合作协定》,将《信息安全国际行为准则》修订稿作为联合国正式文件散发。2015年10月,上合成员国首次举行了“厦门-2015”网络反恐演习。上合成员国坚持共同安全,强调实现自身安全不应以损害其他国家安全为代价,个别国家或国家集团不顾及他国利益,单方面无限制地加强反导系统将危害国际和地区安全与稳定。
其次,提升经济职能,采取灵活多样的经济合作模式,突出优势互补。经济依存是确保合作持久而稳定的基石,而且发展与稳定、经济与安全互为条件,通过改善民生有助于消除该地区非传统安全的威胁。上合组织在能源、交通、电信、贸易、金融、农业、科技等领域有较大发展空间,同时中亚丰富的资源、俄先进的技术和中国雄厚的资金可实现优势互补和共同发展。2016年塔什干宣言指出,上海合作组织成立15年来,经贸往来和投资合作形成巨大潜力,区域经济合作发展势头良好,合作机制不断完善。成员国将采取进一步扩大上海合作组织框架内互利经贸合作的协调措施,为贸易、相互投资和实业界合作创造便利条件。在此背景下,成员国将谋求各国发展战略对接,加强协调各国经贸规划。(37)
对重点项目加大投入、做实大项目。表现在三方面,其一,深化能源合作。2006年俄罗斯提出组建上合组织能源俱乐部倡议,希望整合地区能源开发、运输和出口,建立统一的油气管道和输电线路运输空间,规范中俄及中亚国家在能源领域的合作与竞争,巩固俄能源大国地位。上合组织能源合作包括如下内容:供应主要能源石油和天然气,建设运输管道和加工企业等基础设施,开发水力资源、核能和替代能源。(38)尽管上合成员国对俄能源俱乐部的倡议有分歧,但双边和多边框架下的能源合作仍是上合成员国间合作的重要内容。其二,加强互联互通基础设施建设。普京认为,基础设施建设有助于发展经济、创造新的增长点和扩大就业,有利于实现该地区大规模的过境运输潜力,巩固其作为连接欧洲和亚太地区的纽带作用,俄支持为建立国际运输走廊而进行紧密协作。(39)2012年,上合成员国签署了《国际公路运输便利化协定》。其三,加强金融合作,推动贸易投资便利化。中俄已在尽快建立上合组织专门账户和上合开发银行上达成共识并正在推进,以便对大型项目进行经济技术论证和投资扶持,吸引上合组织实业家委员会和银行联合体及各国商业界参与大项目建设;设立发展基金和反危机基金,扶持成员国中小企业发展;加强成员国金融货币政策协调,逐步推进本币互换和结算合作。2011年11月,上合组织签署了《上合组织银联体中期发展战略(2012~2016)》。其四,扩大经贸等合作。成员国将集中力量实施《上海合作组织成员国多边经贸合作纲要》和制订《2017—2021年上海合作组织进一步推动项目合作的措施清单》,切实落实2015年《上海合作组织成员国政府首脑(总理)关于区域经济合作的声明》中达成的共识。成员国认为,采取措施保障社会经济稳定增长,提高人民福祉和生活水平,进一步深化在贸易、产能、财政、投资、农业、海关、通信、卫星导航及其他符合共同利益领域的合作十分重要。
支持中国关于建设丝绸之路经济带的倡议并就落实这一倡议开展工作,作为推动区域经济合作的重要手段。2013年9月,中国提出“丝绸之路经济带”倡议。2015年1月,欧亚经济共同体发展为欧亚经济联盟。2015年5月,中俄签署丝绸之路经济带与欧亚经济联盟战略对接的联合声明。2015年7月,上合组织乌法峰会成员国开始探讨共建“一带一路”倡议及与欧亚经济联盟对接的议题,中俄都希望将上合组织作为欧亚经济联盟与丝绸之路经济带战略对接的重要平台。上合成员国认为,建设“丝绸之路经济带”、建立自贸区和成立上合组织开发银行有助于推动上合组织务实合作和经济一体化。吉尔吉斯斯坦上合组织协调官奥罗巴耶娃表示,成立自贸区和商讨建立上合组织开发银行符合成员国共同利益。(40)
再次,深化人文交流与合作,夯实成员国互信的社会基础。目前,上合组织已通过《上海合作组织成员国政府间教育合作协定》《上海合作组织成员国政府间文化合作协定》《上海合作组织成员国政府间救灾互助协定》《上海合作组织成员国政府间卫生合作协定》《上海合作组织旅游发展纲要》等文件,加大了在人文领域的合作。举办了上海合作组织文化艺术节、青年交流等活动。今后将继续加强在教育、环保、科技、创新、卫生、旅游和体育等领域的合作,扩大人员交流和相互了解。
又次,上合组织扩员表明该机制的地缘政治辐射效应增强,成员国将不断增进与上合观察员国和对话伙伴国的对话及合作关系,提高该组织的合作潜力。《上海合作组织接收新成员条例》和《关于申请国加入上海合作组织义务的备忘录范本》奠定了扩员的法律基础,2011年的阿斯塔纳元首峰会确立了加入该组织的六条标准:属于欧亚国家、与上合组织现成员国建立了外交关系、有作为观察员或对话伙伴国的经历、不与《上合组织宪章》相悖、不能与其他成员国或观察员国产生军事冲突、申请国没有受到过联合国的制裁,上海合作组织对于符合本组织法律文件中规定的准则和条件的相关国家开放。2011年上合组织成立十周年时拥有6个成员国、4个观察员国(印度、巴基斯坦、伊朗、蒙古、)和2个对话伙伴国(白俄罗斯、斯里兰卡),2016年上合组织成立15周年时拥有6个成员国,6个观察员国(印度、巴基斯坦、伊朗、蒙古、白俄罗斯、阿富汗)、6个对话伙伴国(斯里兰卡、阿塞拜疆、亚美尼亚、柬埔寨、尼泊尔、土耳其)。2016塔什干峰会期间签署了关于印度共和国和巴基斯坦伊斯兰共和国加入上海合作组织义务的备忘录,这是上合组织扩员进程中迈出的切实步骤,有助于提升其作为解决地区问题、保障安全稳定和可持续发展的多边机制在国际舞台上的作用。
最后,在对外关系上,上海合作组织秉持“开放、不对抗、结伴而不结盟”的原则,积极发展与该地区及周边其他组织间(独联体、集体安全条约组织、欧亚经济联盟)的关系,以及与世界其他国际组织(联合国、欧盟和东盟等)的关系。一是呼吁在平等、共同安全、兼顾相互利益和法治等原则基础上,巩固二战后形成的全球治理机制,首先是联合国体系。二是在与该地区和周边其他组织的关系中,主张突出互补性和双赢原则,彼此尊重,共同发展,与地区内各类组织交流与对话,在利益交汇的某些领域携手合作,充分展示上海合作组织的开放性和建设性。2006年3月1日,集体安全条约组织秘书长尼古拉·博尔久扎在莫斯科举行的集体安全条约组织、独联体反恐中心和上海合作组织地区反恐机构领导人会议上指出,集体安全条约组织、独联体和上海合作组织准备联合起来与恐怖主义和极端主义作斗争,各方就组织反恐行动、建立法律标准基础、创建情报交换机制、开展协同作战和行动等问题交换了意见,并讨论了这三大组织在反恐和反极端主义斗争领域进行合作和协调努力的可能方向及其实现机制。集体安全条约组织秘书处指出,在这三大组织活动的地缘政治空间存在着对这些组织成员国集体安全的共同威胁和挑战。(41)目前上海合作组织呈现良好的发展态势,一批观察员国和对话伙伴国加入,各领域的合作逐步展开。三是俄罗斯与中国的全面战略协作伙伴关系为上合组织的稳步发展保驾护航。上合组织成员国国情复杂,一些国家双边关系中存在不少积压的难解问题,各国经济发展参差不齐、整体上发展水平有待提高,作为上海合作组织的两火车头,俄中协作对推动该组织的健康发展至关重要。
2004年以来独联体一些国家先后发生了“颜色革命”,这对俄罗斯产生了强大震动,俄开始进一步推动上海合作组织框架下的合作与协作。俄总统普京多次公开强调上海合作组织的重要作用,认为上海合作组织在形成协作机制和解决实际问题过程中已经达到新的合作水平,正在成为国际政治中的重要因素。2004年4月,俄外长拉夫罗夫在莫斯科举行的上合组织外长会议上发言时称,上海合作组织已经被国际舞台公认为一支地缘政治现实力量,公认为地区和世界政策的重要的积极因素。对于俄罗斯来说,加强上海合作组织的团结和提高其作用是长远的优先方针。(42)2005年8月,俄副外长雅科文科在《俄罗斯报》撰文谈上海合作组织发展问题时指出,许多地区性组织都在力争真正实现多极世界的思想,毫无疑问,上海合作组织在其中占有特殊地位。上海合作组织是一个旨在维护地区和平与稳定以及发展广泛国际合作的开放性组织。在欧亚大陆的中心,在世界的中心地带,建立起一个联合体,它的成员既有作为战略伙伴跨入21世纪的中国和俄罗斯,也有具有巨大互补潜力的一些国家。该组织几乎涵盖了欧亚大陆三分之二的区域,将不同文明起源的国家团结起来。上海合作组织在安全、经济、交通、能源开发等诸多领域存在着巨大的合作潜力,这正是上海合作组织的意义所在,这是难得的政治机遇,是地缘政治一体化的全新模式。(43)