北约东扩进程与俄罗斯的应对
作为冷战时诞生的军事安全组织,随着1991年7月华约的解散和随之冷战的结束,北约面临着战略上和性质上的调整和转变。继1991年北约军事战略以“全方位应付危机战略”取代“前沿防御战略”后,北约的政治职能也提上了议程,北约必须从一个军事安全组织转变为一个政治军事组织以适应冷战后的需要。于是“北约东扩计划”和“和平伙伴关系计划”应运而生。1991年12月建立的北大西洋合作委员会旨在加强北约与前华约国家的对话与合作,1993年9月北约开始讨论东扩计划。1994年1月10—11日,北约16国在布鲁塞尔召开苏联解体后的首次首脑会议讨论了北约在新形势下的新战略和内部调整,会议提出了《和平伙伴关系计划》(PFP),以推进北约东扩进程同时又不过分刺激俄罗斯。主要内容包括:北约正式邀请前华沙条约组织国家和欧洲中立国家参加“和平伙伴关系计划”,在军事演习、维和、危机控制等方面进行合作和政治磋商;伙伴国可向北约总部派出联络员;伙伴国必须承认西方的民主、人权标准,并尊重现有边界。30个中东欧国家和俄罗斯以及欧洲中立国家签署加入了这一计划。(65)
1995年5月31日,经过复杂的利益权衡和内部论争俄罗斯宣布正式加入“和平伙伴关系计划”,并签署了俄北《双边军事合作计划》和《定期公开磋商制度框架文件》。与此同时,俄外长科济列夫继续表示俄反对北约东扩,称北约东扩既不符合俄罗斯国家安全利益,也不符合整个欧洲的安全利益,北约作为唯一的军事集团与建立统一的欧洲潮流背道而驰。1995年9月28日,北约正式公布《东扩计划研究报告》,引起俄罗斯的强烈反对,叶利钦严厉警告西方,北约东扩是在欧洲划分新分界线,将导致冷和平,俄将针对北约东扩采取政治和军事反措施。1996年北约加快东扩步伐,俄罗斯意识到东扩之势难以阻挡,在北约东扩问题上的强硬立场有所改变,转求把北约东扩造成的损失减少到最小程度,以确保俄国家利益不受到严重损害。1997年3月20—21日,俄美总统就北约东扩、军控和双边经贸合作在赫尔辛基举行特别首脑会议。双方在北约东扩问题上表达了一定的合作愿望,俄不再坚持签署一项具有“法律约束力”的北约—俄罗斯双边关系文件,同意北约提出的由国家元首或政府首脑签署具有“政治约束力”的国际协议。5月27日,俄罗斯总统叶利钦与北约16国领导人、北约秘书长索拉纳在巴黎正式签署《俄罗斯与北约相互关系、合作与安全基础文件》。文件申明,双方均不把对方视作潜在敌人,努力增进彼此信任;加强在欧洲安全、维和、军控、反恐怖、反走私等领域的全面合作;建立由北约秘书长、俄罗斯代表、北约成员国代表组成的俄罗斯—北约常设联合理事会,每年至少举行两次外长和国防部长会议,每月举行一次大使级会议,就双边安全问题进行磋商,但有关决定需在一致同意的情况下做出;北约表示“不打算、没理由、无计划”在新成员国领土上部署核武器和向新成员国派驻作战部队,但不放弃在新成员国进行军事演习和拥有最低限度军事设施的权利。此后,俄在北约总部派驻了常驻代表,北约在莫斯科设立了联络处。1997年7月8—9日,北约马德里首脑会议决定立即与波兰、匈牙利、捷克三国举行入约谈判。
1999年3月12日,北约正式接纳波兰、匈牙利、捷克入盟。三国表示,加入北约是为了寻求安全保障,使自己实现“回归欧洲”的目标。1999年3月24日—6月10日,北约在未经联合国安理会授权的情况下,对南联盟进行了大规模空袭。3月24日,俄罗斯总统叶利钦发表声明,强烈谴责北约空袭南联盟,指责这是公开的侵略行为,决定立即冻结同北约的关系,召回俄驻北约的军事代表,暂停参与北约的“和平伙伴关系计划”。同年9月,俄驻北约总部代表恢复工作。2000年2月16日,俄代总统普京和北约秘书长罗伯逊商定,俄罗斯将与北约恢复接触。2001年5月23日,俄国家杜马通过了关于反对北约东扩的决议。“9·11”事件后不久,北约19国国防部长同俄国防部长举行会议,表示要在全球反恐怖主义斗争中紧密合作。2001年10月3日,普京在布鲁塞尔第8次欧俄首脑会晤时表示,俄罗斯希望北约发生转变,成为一个“更具政治化”的组织。同年11月23日,普京在克里姆林宫会见北约秘书长罗伯逊,普京主张大力提高俄同北约的伙伴关系水平,但明确表示俄不准备加入北约。12月7日,北约—俄罗斯常设联合理事会举行外长会议,会议通过的声明指出,北约和俄罗斯决定建立一个新的合作机制,内容包括磋商、合作、共同决策以及协调行动和联合行动。声明还表示,北约与俄罗斯已经加强了在反恐怖斗争中和在其他领域内的合作。2002年5月28日,俄北在意大利首都罗马举行的首脑会议上签署《罗马宣言》,成立“北约—俄罗斯理事会”取代5年前成立的“北约—俄罗斯常设联合理事会”。宣言指出,双方将在意见一致的原则基础上,在共同关心的领域以平等伙伴的身份发展合作,具体合作领域涉及国际反恐斗争、危机管理、不扩散、军备控制与信任建立措施、战区导弹防御、海上营救、军方合作与防务改革、民事应急等。(66)象征着平等合作的“20国”机制取代原“19+1”模式。事实上新的合作机制只是使俄北合作的领域扩大了,俄在北约决策中的影响力仍是有限的。2002年11月,北约布拉格峰会宣布了下一轮将接纳的七个新成员名单,即拉脱维亚、爱沙尼亚、立陶宛、斯洛伐克、保加利亚、罗马尼亚和斯洛文尼亚。2004年5月,七国如期加入,至此北约成员国由19个增加到26个。(67)
俄罗斯对北约的态度是与俄外交政策的调整紧密相联的。俄罗斯独立初实行亲西方外交,认为俄将很快成为西方民主社会正式一员,起初对西方酝酿中的北约东扩计划并不在意。1993年,波兰正式提出加入北约。1993年8月,叶利钦访问波兰等中东欧国家时明确表示理解它们加入北约的要求,认为这不违背俄的利益。但是随着北约东扩步伐的逐渐加快,俄罗斯开始认识到北约东扩将给其带来现实的或潜在的威胁,形成对俄罗斯事实上的包围。1994年后俄罗斯在外交上逐步拉开与西方的距离,在北约东扩上的态度日趋强硬,在以后颁布的国家安全咨文、国家安全构想和外交政策构想中均明确把北约视为俄罗斯国家安全的最大外部威胁。1999年科索沃战争就是北约借助其经济和军事优势,打着“人道主义干涉”和维护欧洲安全的幌子,公然无视联合国宪章和国际法准则,不经联合国安理会批准便动用武力的恶劣先例。2001年5月,俄杜马通过了关于反对北约东扩的决议。2004年北约经过两轮东扩推进到波罗的海,直接逼近俄罗斯西部边界,俄西部地缘战略环境面临着巨大的压力。北约东扩在俄国内也引起了强烈的反西方情绪,尤其是科索沃战争后西方在俄罗斯的形象大大受损,除了国内民族主义和左翼力量,俄国内亲西方的民主派也对北约的东扩之举及武力行径表示失望和不满,认为它严重损害了俄罗斯的国家利益。科索沃事件后的民意调查显示,82%的亚博卢选民、75%的共产党支持者对“北约东扩对俄罗斯构成威胁吗”持肯定的回答;30%的亚博卢选民和28%的共产党拥护者认为俄罗斯应用一切政治和外交手段制止北约东扩;26%的亚博卢选民和23%的俄共支持者认为俄罗斯应提高自己的军事潜力,以有可能对抗北约的威胁;19%的亚博卢选民和17%的俄共支持者认为俄罗斯应与其他不是北约成员国的国家缔结防御联盟。(68)可见,对北约和西方政策的失望已深入俄社会意识中,包括一部分民主政治力量。
继2004年北约完成冷战后第二轮东扩后,2007年4月,美布什总统签署《北约自由统一法案》,支持北约继续东扩并可依据1994年《加入北约法案》对潜在北约成员国提供军事援助,包括阿尔巴尼亚、克罗地亚、马其顿、格鲁吉亚和乌克兰五国。2008年巴尔干半岛上的克罗地亚和阿尔巴尼亚加入北约,北约东扩在完成对东欧和波罗的海国家接纳之后已抵近后苏联地区。借2003—2005年独联体地区“颜色革命”之机上台的格鲁吉亚和乌克兰亲西方当局提出加入北约的要求,2008年8月在此背景下爆发的俄罗斯与格鲁吉亚的局部战争、2013年底持续至今的乌克兰危机背后都包含着东扩与反东扩的深层较量。2007年以来,美提出在东欧部署导弹防御系统,先后与波兰和捷克谈判并签署建立雷达站和部署反导系统的协议。2009年美提出在东欧部署反导系统的分阶段适应性方案,2011年开始实施。2016年5月,美完成在罗马尼亚部署“宙斯盾”反导系统并启动在波兰的建设,预计2018年完成部署,北约还计划将其快速反应部队增加到4万人,并设立一支5000人的先锋部队,可快速进入战备状态。(69)俄坚决反对北约东扩和在东欧部署反导系统。俄2008年版外交政策构想指出,俄反对北约扩大,反对吸收格鲁吉亚和乌克兰成为北约成员,反对北约的军事设施靠近俄罗斯边境,这破坏了同等安全原则,导致欧洲出现新的分界线。(70)俄2009年版国家安全战略指出,北约向俄边界推进其军事设施及被赋予全球职能违反了国际法准则,是俄罗斯无法接受的;一些大国单方面建立全球反导系统等行为对俄军事安全构成威胁,其目的是谋求战略核力量的绝对优势。(71)俄2013年版外交政策构想宣称,俄反对北约扩大和其军事设施逼近俄罗斯边境以及强化在与俄毗邻地区的军事行动,这破坏了同等安全原则,导致欧洲出现新的分界线;由于美国建立全球反导防御系统,俄将坚持不懈地谋求提供其不针对俄罗斯核遏制力量的法律保证。(72)俄2015年版国家安全战略强调,北约强化其军事潜力,赋予其全球职能,违反了国际法准则,北约军事活动活跃和继续东扩以及其军事设施逼近俄边境对俄国家安全造成威胁。美在欧洲、亚太、中东部署导弹防御系统,使维护全球和地区稳定的能力下降。(73)2016年版外交政策构想再次强调,俄反对北约扩大和其军事设施逼近俄罗斯边境以及强化在与俄毗邻地区的军事行动,将其视为是对同等和不可分割安全原则的破坏行为,这导致欧洲原有分界线的加重及产生新的分界线。俄视美建立全球导弹防御系统是对俄国家安全的威胁,俄坚持保留采取相应措施应对的权利。(74)俄2010年和2014年军事学说也始终将北约东扩、职能全球化及军事设施向俄边界推进,建立和部署战略导弹防御系统、破坏全球战略稳定和打破导弹核领域力量对比,列为俄所面临的军事危险之首和前列。(75)
俄罗斯官方颁布的上述政策文件表明,俄越来越清楚地认识到,北约东扩及其军事设施向俄推进,是西方趁俄罗斯处于危机时期从地缘政治上防范和遏制俄罗斯之举,北约东扩不可阻止,俄的目标是多管齐下、多种手段并用,最大限度地减少利益损失。俄反复强调,以北约为中心构筑欧洲安全体系将加剧欧洲的紧张形势,使欧洲分裂成为现实,俄坚决反对北约东扩并采取相应措施加强军事威慑能力,同时俄也不放弃改善和发展与欧洲大国和北约的特殊伙伴关系,在参与欧洲安全建设中发挥俄的作用,维护国家利益。俄主要采取如下对策。
第一,奉行“现实遏制”军事战略和“先发制人”核打击原则,提高核威慑能力,维护俄军事强国地位。首先,核武器始终是俄维护国家安全和大国地位的重要支柱,俄继续坚持核遏制下的战略机动和灵活反应战略,坚持核常并重、多重遏制原则。普京强调,“俄罗斯是一个核大国,一个谁也不能忽视的核大国。我们要让别人知道这一点”。其次,频繁举行各类军事演习,在西部边境地区空中、海上加强飞行航行和抵近侦察,向外界展示俄罗斯强大的核力量、战略反制能力和军事意志。此外,加强新式武器装备的研发和列装,防守和突防能力兼备,重点发展战略核武器、空天防御力量、精确制导武器和自动化指挥系统。针对北约部署“宙斯盾”导弹,俄加快测试S-500和研制S-600防空和导弹防御系统。在提高导弹突防能力方面,俄军将积极装备“亚尔斯”洲际导弹(代替白杨-M系列),以对美部署在欧洲反导系统的回应,预计2016年更新到56%,2018年达70%,2022年达100%,到2021年全部白杨导弹都将退役。
第二,改革军事力量构成,加强西部地区军事部署,强化西部军事存在和军事威慑。俄将空天防御力量视为有效战略遏制的另一手段,开始重新整合空天防御资源。2015年8月,将空军和空天防御兵合并,在航天兵、防空和反导部队及航天部队的基础上组建新的军种空天军,实现空天防御一体化作战构想,使俄军兵种结构变成“3+2”,即陆、海、空天军,空降兵和战略火箭兵。为加强西部战略方向军事力量,俄国防部决定组建三个新师,两个部署在西部军区,一个部署在南部军区,每个师1万人左右,同时加快在北极和千岛群岛地区的军事部署和军事设施建设。(76)2016年5月4日,俄国防部长绍伊古表示,俄正采取措施以应对北约在俄边界附近的兵力扩张,包括成立三个新师和加强西部空军力量等措施。2016年4月,绍伊古在谈到千岛群岛“按计划为部队更换装备”时指出,2016年那里将部署“舞会”和“棱堡”岸基(反舰)导弹以及“Eleron-3”新一代无人机。(77)2016年10月27日,俄《消息报》称近期波罗的海舰队将接装“舞会”“口径”等导弹系统,预计在两三年内完成,主要是加强加里宁格勒的防卫。俄战略和技术分析中心主任鲁斯兰·普霍夫称,加里宁格勒州新的岸防导弹系统和波罗的海轻型导弹护卫舰几乎将把整个波罗的海,尤其是北约在波罗的海国家修建的军事设施纳入攻击目标范围。2016年10月28日,俄《独立报》称俄将在克里米亚部署伊斯坦德尔导弹,这一部队集群将由2.3万人组成,目前正在进行营房等基础设施建设。(78)(https://www.daowen.com)
第三,加强独联体范围内的双边和多边军事安全合作,共同应对北约东扩的消极影响。推动俄白联盟和集体安全条约组织(79)建设;进一步完善导弹袭击预警系统,巩固独联体统一防空体系,提高联合防空作战能力;深化独联体国家间边界安全领域的合作,完善与毗邻国家的边界,抵制外部势力的渗透;强调俄战略核力量是防御联盟所有成员国核威力的基础,是维护成员国安全的重要遏制因素。
第四,积极参与欧洲安全体系建设,呼吁以“21世纪欧洲安全宪章”为法律基础,以欧安组织为支柱,欧洲现有组织相互补充、相互协作建立全欧安全体系。俄认为,没有俄罗斯的参与,欧洲就不可能建立有效和可靠的安全体系。俄罗斯起初强调借助欧安组织这一欧洲多边安全机制消除欧洲冲突与战乱、维护欧洲统一和独立、排斥美国在欧洲的影响、化解北约东扩的压力、确保俄欧洲大国利益和国家安全。1999年3月巴尔干战火严重破坏了俄北、俄美关系已取得的成果,充分暴露了欧安组织的软弱。科索沃战争(80)深刻地表明,新的欧洲安全体系并非建立在欧安组织的基础上,而是以欧盟和北约这两个西方组织为中心,俄对以北约为支柱的欧洲安全格局抗争有限。普京执政后开始奉行更为务实的对欧政策,积极改善与北约的关系并加强与欧盟的安全合作,共同应对冷战后欧洲大陆上的新威胁和挑战,同时在合作中消解东扩对俄安全可能带来的不利影响。
第五,利用美欧矛盾,发展与法德英欧洲大国的特殊伙伴关系,积极推动建立欧洲独立的防务力量。美国和西欧尽管都主张推进北约东扩进程,但在东扩的目的、方式和速度上却存在分歧,美国力图通过东扩维护美在欧洲事务上的主导权,而西欧则想通过东扩建立自己的“防务支柱”,逐渐摆脱美国的控制,同时西欧要求东扩中要考虑到俄罗斯的利益需求,不要激怒俄罗斯而导致欧洲局势的紧张。德国前总理科尔还把北约与俄罗斯建立特殊关系视为“欧洲安全的核心问题”,英国前首相布莱尔倡议发展俄北“20国机制”。因此,俄罗斯重视加强与德法英等欧洲大国的双边关系,力图争得他们对俄罗斯的理解,减轻东扩对俄罗斯造成的压力。与此同时,俄与中欧、东欧、波罗的海国家积极开展认真而友好的对话,恩威并施,尽可能消除他们的反俄情绪,为将来建立真正的睦邻关系创造条件。
第六,在国际军控和裁军领域,针对美退出反导条约和在西部加大军事部署,俄宣布暂停欧洲常规武装力量条约,暂停履行销毁核材料钚协议,继续发展中程导弹等,回应美违反国际裁军条约和破坏国际战略稳定,与美讨价还价,阻滞北约东扩进程。
第七,奉行大国平衡外交,积极展开多边斡旋和对话。在多边框架下利用中俄、中俄印、金砖国家和二十国集团、联合国等机制,反对美单边霸权和双重标准,呼吁维护联合国权威和国际战略稳定。俄罗斯与中国不断深化面向21世纪的战略协作伙伴关系,俄罗斯与印度继续巩固战略伙伴关系。俄罗斯把发展与中印两国的战略协作视为抗衡北约东扩的借助力量,并以与中印的新型国家关系批驳北约推行的“集团政治”和“冷战思维”。
作为欧亚大国,俄罗斯的国家安全和融入西方主导的国际体系都无法回避与美、北约和欧洲的关系。当前处于强势地位的美国和北约在欧洲安全体系中发挥着主导作用,实力受限的俄罗斯对西方主导的欧洲安全格局抗争有限。普京执政后对欧洲安全政策趋于务实,软硬两手并重,在继续反对北约东扩的原则性立场不变的情况下,一方面更加重视在与北约和欧盟的安全合作中消解东扩对俄带来的消极影响,同时与欧盟积极推动独立的欧洲防务力量建设;另一方面及时展示威慑力量和军事意志。消除北约东扩所包含的地缘政治和文明特性的对抗需要俄罗斯、美国、北约、欧洲国家共同努力,而当前国际力量对比的严重不对称、美国超强的实力和强化单边霸权的图谋使这一问题的解决变得尤为复杂和艰难。