冷战后俄欧关系的发展——相互认知与角色定位
苏联后期在戈尔巴乔夫外交新思维指导下,苏联对欧关系迎来了缓和。先是苏联放弃对东欧政策的勃列日涅夫主义加快了东欧国家的剧变,接着1987年苏美签署《关于消除中程和中短程导弹条约》,继之默认和支持东西德于1991年10月3日完成统一。1990年11月19—21日,欧安会34国国家元首和政府首脑为谋求加强政治互信和安全合作,在巴黎举行了欧洲安全与合作会议,会上签订了关于建立新欧洲的国际文件《欧洲巴黎宪章》,宣称欧洲对抗和分裂的时代已结束,欧洲民主、和平和统一的新纪元将来临,今后各国的关系将建立在彼此尊重和合作的基础之上。在欧洲新旧格局转换之际诞生的这部新宪章基本上体现了西方的愿望和意志,它开启了东欧国家逐步融入西欧的新进程,寄托了建设统一民主欧洲的伟大理想。
俄欧“合作与伙伴关系”的形成(1992—1999)。这一时期摆脱冷战两极体系束缚的俄罗斯和欧洲开始探索独立外交关系和确立相互的外交政策,欧盟的成立使俄对欧关系中包含俄与欧洲双边关系的内容同时,也包含对欧盟这个欧洲一体化组织的总体外交关系。
俄罗斯独立后提出加入西方文明大家庭,融入西方体系的战略目标,以谋求西方对俄政治和经济改革的支持。叶利钦先后出访了美、英、德、法、意、加等西方国家。1992年1月30日,叶利钦访问英国,与英国首相梅杰签署了关于两国关系的15点“联合声明”,宣布双方关系开始了“一个新时代”,俄英已是“友好国家和伙伴”。1992年11月9—10日,叶利钦再次出访英国,两国签订了自1966年以来第一个《英俄友好条约》。条约称,英俄两国严格按照国际法原则和以善意为基础发展关系;信奉以和平方式解决争端、开放社会、民主原则和实践、尊重人权和法律至上;大力促进军备控制、加强军事领域的信任和安全;为防止核武器和其他大规模毁灭性武器的扩散而进行合作;在国际货币基金组织和其他国际金融机构范围内进行合作;鼓励两国公民、议会、民政、司法以及科技等方面的交流。叶利钦访英期间,两国还签订了经济合作、防务合作、热线联系、反劫机合作等五个协定,英宣布向俄提供2.8亿英镑信贷。(58)1992年2月5—7日,俄总统叶利钦访问法国,两国签署了《法兰西与俄罗斯条约》,取代了《法苏谅解与合作条约》。
20世纪90年代是欧洲一体化进程取得具有里程碑意义的飞跃阶段。1993年11月1日,欧共体由一个经贸集团发展成为具有经济货币联盟并执行共同外交和安全政策的政治实体——欧洲联盟。1994年6月,俄罗斯与欧盟签订了第一个双边文件《合作与伙伴关系协定》,表达了双方发展经济合作和政治对话的共同需要。1997年12月,该协定生效。协定称,支持俄罗斯致力于巩固民主、发展经济并且实现向市场经济的转轨,为俄欧在广泛领域的合作提供逐步整合的合理框架,为建立一个自由贸易区以及为实现设立公司、服务业和资本流动的自由跨国贸易创造必要条件。协定规定将首脑、部长和议会间的双边对话制度化,俄总统同欧洲委员会、欧盟主席每年会晤两次,合作委员会部长会议每年召开一次,并建立欧洲议会与俄议会间的合作制度。1996年2月,欧洲委员会接纳俄为正式成员,表明欧洲与俄罗斯在政治意识形态原则方面的进一步认同。俄可利用欧洲议会和欧洲法院这一讲坛,对境外俄罗斯人进行保护,对人权问题展开对话。1997年10月2日,欧盟15国外长在阿姆斯特丹正式签署《阿姆斯特丹条约》,这是继《罗马条约》和《马斯特里赫特条约》之后,欧洲一体化进程中的又一重要文件。它从法律上加深和巩固了欧盟的一体化,同时也为欧盟的扩大准备了必要的组织和程序法准备,为欧盟的发展奠定了必要的政治基础。1999年6月,欧盟首脑科隆会议通过欧盟“对俄罗斯共同战略”,称俄罗斯将成为未来欧洲大陆的重要组成部分,要发展欧盟与俄罗斯长期和稳定的伙伴关系。1999年10月,俄—欧盟赫尔辛基峰会通过《俄联邦与欧盟关系中期发展战略(2000—2010)》,规划了未来十年俄欧关系的发展以巩固俄欧合作和伙伴关系,并提出建立战略伙伴关系的目标,强调扩大政治对话和经贸合作,以及如何处理欧盟扩大情况下的对俄关系。(59)叶利钦时期俄与欧盟的整体合作还有限,双方的战略关系尚未形成,俄更多地注重发展与欧洲主要国家的双边关系。1999年10月,在叶利钦推动下建立了莫斯科—巴黎—柏林三国轴心。
致力于建设“战略伙伴关系”(2000—2008)。普京两个任期保持了俄欧关系总体上的稳步发展,虽然经历了欧盟东扩的消极影响,但基于文明和地缘的接近,欧洲仍然是俄优先伙伴并谋求战略伙伴关系,长远目标是构建自由(司法)、经济、安全、人文四大共同空间。
普京执政后全面发展与欧洲的关系。他说:“俄罗斯是欧洲文化的组成部分,我无法想象自己的国家被孤立于欧洲以及我们常说的文明世界之外。”欧洲的经济实力与俄欧地缘上的接近对俄复兴经济将发挥重要的作用。普京率先出访英国、意大利、德国和法国,争取这些国家同俄罗斯的经济合作和投资,推迟偿还或减免债务。2000年6月3日,普京批准《俄联邦与欧盟关系中期发展战略(2000—2010)》,明确了俄与欧盟的伙伴关系具有战略性,双方关系将建立在条约关系基础上,而不是俄加入欧盟或与欧盟联合的任务。俄应保留制定和实施自己内外政策的自由,保持作为欧亚国家和独联体最大成员国的地位和优势以及在国际组织立场和活动的独立性。俄与欧盟发展伙伴关系,应当促进俄作为主导力量,加强在独联体地区建立新的国家间政治和经济关系体系。(60)2000年6月28日,普京签署俄外交政策构想。构想把发展与欧洲安全、经济和政治合作作为目标,在积极发展与欧洲国家双边关系的同时,视欧盟为极为重要的长期合作伙伴。俄认为,发展与欧盟的全面合作是俄优先方面之一,这种合作将具有战略伙伴关系的高度。(61)2002年俄总统国情咨文重申优先发展与欧洲关系的重要性,强调加强与欧盟合作形成统一的经济空间。欧盟也表示希望进一步加强与俄的经济和技术合作,帮助俄尽快加入世贸组织。2002年5月,俄欧莫斯科峰会审议了第一份关于建立统一经济空间进程的文件,欧盟正式承认俄罗斯为市场经济国家并启动相应的立法程序。鉴于欧洲对能源的巨大需求,俄罗斯向欧盟提出建立“能源战略伙伴关系”的倡议,得到欧盟的积极回应。2000年10月,俄与欧盟签署《能源战略伙伴关系协议》,确定了能源合作的总体规划。2002年5月,俄—欧盟峰会签署《能源合作声明》,同意在莫斯科和圣彼得堡建立能源技术联合中心。2002年11月,俄—欧盟第十次首脑会议上双方重点讨论了欧盟扩大所涉及的加里宁格勒飞地和能源合作等问题,并达成了共识。会后发表的联合声明称,关于加里宁格勒飞地,欧盟从2003年7月1日建立“便捷过境手续机制”,为加里宁格勒和俄罗斯本土居民通过陆路进行互访免费或低收费过境手续。立陶宛共和国同意在2004年底前以俄罗斯内部护照为依据实施便捷过境手续,以后俄公民必须持有上述便捷过境手续和俄罗斯发放的国际旅行护照方可出入立陶宛国境。
“9·11”后欧洲安全机制建设进一步凸现,随着俄美关系的改善和加强,俄欧关系,尤其是俄与北约关系出现了新的发展前景。北约是冷战的产物,当时目标是针对以苏为首的华约集团。冷战结束后,北约东扩的实施和北约战略的调整使俄与北约间敌意难以消除。虽然1997年俄和北约建立了常设联合理事会,确立了“19+1”的合作模式,但俄在北约无发言权,地位不平等。普京执政以来,以“融入合作”取代“敌视对抗”,积极参与欧洲安全合作。面对新的全球威胁与挑战,北约做出回应,英国首相布莱尔提出建立俄罗斯—北约理事会代替俄罗斯—北约常设联合理事会,以“20国”机制取代“19+1”模式,抬升俄在北约中的地位。2002年5月,俄与北约签署《罗马宣言》,使“20国”机制以法律的形式确立。宣言规定,双方将在意见一致的原则基础上,在共同关心的领域以平等伙伴的身份发展合作,具体合作领域涉及国际反恐斗争、危机管理、不扩散、军备控制与信任措施、战区导弹防御、海上营救、军方合作与防务改革、民事应急等。(62)关于俄罗斯与北约关系论文将有专章论述,此处不再多展开。2003年5月,在圣彼得堡俄欧峰会上,欧盟14国的领导人以及将于2004年加入欧盟的10个中东欧国家参加了圣彼得堡建市300周年庆典。会上签署的联合声明称,双方将加强在政治、安全、反恐和经济领域的合作,在1994年《合作与伙伴关系协定》框架下建立长期的共同经济空间以及安全空间;将俄—欧盟合作委员会改组为俄—欧盟“常设伙伴关系委员会”以提高其效率。2003年11月,俄—欧盟罗马峰会的主要议题是欧盟扩大、建立共同安全体系、形成统一经济空间和科技文化对话,会后发表的《联合声明》表达了双方“巩固和加强战略性伙伴关系”的愿望。与欧盟的谈判一直是俄罗斯入世谈判进程的主要关隘,欧盟为俄罗斯的入世谈判提出了很多苛刻的要求。2004年5月,在第13次俄欧盟莫斯科峰会上俄罗斯与欧盟达成了入世协议。在优先发展与欧盟关系的同时,普京始终重视发展与欧盟主要国家的双边关系,尤其是俄德法三国轴心,俄英关系也比较密切,其中德国是俄罗斯第一大贸易伙伴。俄德、俄英、俄法领导人间也都保持了良好的个人关系。2003年伊拉克战争前后俄罗斯与法德坚定地站在一起,共同反对美国的单边主义和武力行为。
俄罗斯与欧盟关系的优先方面是经济合作,形成统一的经济空间。欧盟是俄最大的贸易伙伴,俄对欧盟贸易占俄进出口总额的40%,俄与欧盟的贸易额比俄美贸易额高7—9倍。俄是欧盟能源的主要提供国,欧盟所需石油的10%和天然气的36%从俄罗斯进口。(63)俄欧贸易关系表现出明显的不对称性,俄罗斯对欧盟市场的依赖较大。而且俄欧在商品结构方面存在着严重不平衡,俄出口的多是能源、原材料及半成品,技术含量较低。欧盟国家出口的主要是机器、运输设备和制成品,欧盟还是俄外资和技术的主要提供者。上述问题严重制约了俄欧经贸合作的进展。
债务问题是俄欧关系中的一个重要问题。至2000年,俄罗斯外债总额近1600亿美元,主要债权人是巴黎俱乐部和伦敦俱乐部。沉重的债务负担严重制约着俄经济的复兴。俄罗斯要求减免债务或推迟偿还,进行债务重组。2000年,俄罗斯与伦敦俱乐部就减免和重组后苏联债务问题举行谈判,商定对前苏联所欠318亿美元债务除36.5%进行减免外,其余转为俄联邦欧洲债券,分30年还清。(64)
欧盟东扩是欧盟根据自身的规范和标准整合欧洲大陆的一次历史性机遇,从近期看它是为了填补冷战后中东欧地区的政治真空,推动这些国家的政经转轨,从长远看它是为了建立真正的统一的“欧洲人的欧洲”,成为多极世界中的一极。(65)2004年5月1日,欧盟正式接纳波兰、捷克、匈牙利、塞浦路斯、爱沙尼亚、斯洛文尼亚、立陶宛、拉脱维亚和马耳他10国,从而使欧盟由15国发展为拥有25国、人口4.5亿、面积400万平方公里、经济总量堪与美国相当的国家联盟。2005年5月,在莫斯科俄欧峰会上通过了俄欧建立自由(司法)、经济、安全和人文四个共同空间路线图。2007年1月,罗马尼亚和保加利亚加入欧盟,欧盟拥有了27个成员国。俄罗斯对待欧盟东扩的态度是矛盾而复杂的,俄支持欧洲深化一体化进程,实现联合自强,建立统一的大欧洲,为此俄决定全面融入欧洲。但俄同时强调,欧盟东扩不应在欧洲形成新的分界线,应考虑到欧盟新成员国同俄的双边关系,“尽量防止欧盟东扩产生的消极影响”。一是欧盟的贸易规则和进口配额在新成员国生效后,将严重损害俄的经济利益,每年至少要蒙受3亿欧元以上的损失。因此,俄希望给予补偿,并提出14项要求,企图通过增加进口配额等措施来保护本国经济利益。欧盟则反对把补偿措施与欧盟东扩挂钩,并敦促俄将《伙伴关系与合作协定》扩大到欧盟10个新成员国。二是人员交往也将受到限制,尤其是“飞地”加里宁格勒州的过境问题。俄认为,中东欧国家是俄罗斯的传统盟友,人员往来方面应得到照顾,做到快捷便利。而欧盟担心,俄对中东欧国家的传统影响有可能损害欧盟利益,认为欧盟扩大后俄不得继续染指东欧。欧盟应严格签证制度,避免给俄与欧盟新成员国之间开展“私交”留下空隙,导致俄罗斯难民经中东欧直达西欧,从而产生严重的社会和经济问题。欧盟担心加里宁格勒地区会成为非法移民和各种犯罪行为的“桥头堡”,而俄罗斯担心从长期看签证规定有可能促使加里宁格勒地区脱离俄罗斯。尽管双方都认为,扩大后的欧盟与俄的经贸合作和政治对话将会得到加强和提高,但彼此的戒心依然存在。欧盟扩大后将会有一个相对长的时间的消化整合期,致力于内部一体化的协调,这将使俄欧关系进程受到影响。(https://www.daowen.com)
建立统一而全面的欧洲安全体系是俄罗斯欧洲政策的主要方面。关于21世纪全欧安全模式,国际社会争论较多,根本的分歧在于“欧安组织”“北约”“俄北(约)关系”“欧盟”何者为未来全欧大厦的支柱问题。(66)俄罗斯认为,没有俄的参与,欧洲就不可能建立有效而可靠的安全体系。(67)俄罗斯始终不渝地主张以欧洲安全与合作组织为核心构筑全欧安全体系,认为它是联合欧洲所有国家的唯一机制,要求将其从一个论坛转变为一个真正的地区性组织。俄罗斯坚决反对以北约为基础建立欧洲安全的企图,指出其成员国不具有广泛代表性,而仅是某些“特选”国家。俄认为,欧洲委员会应成为与欧安组织并存的欧洲安全的另一个支柱,它将为共同营造没有分界线的新的大欧洲,在保障由民主、社会和人文所构成的欧洲安全方面发挥重要机制的作用。(68)科索沃战争深刻地表明,新的欧洲安全体系并非建立在欧安组织的基础上,而是以欧盟和北约这两个西方组织为中心,俄罗斯在继续呼吁谋求加强欧安组织作用的同时,也务实地开始提升与欧盟的战略合作,改善俄罗斯与北约的关系。随着欧盟一体化的深入,俄认为欧盟在巩固欧洲安全和发展合作方面担负着重要的角色。
2000年6月,普京提出俄欧联合建立非战略导弹防御体系以对抗美国修改反导条约和建立国家导弹防御计划。2000年10月,俄—欧盟巴黎峰会通过关于就欧洲政治与安全问题加强对话与合作的共同宣言,决定在安全和防务方面建立专门磋商机制,拓宽裁军磋商和战略对话的范围,并决定在危机应急处理方面展开合作。但欧盟在共同安全和外交政策方面的一体化进展有限。概括而言,俄罗斯对欧洲安全体系的设想是:(1) 解决欧洲问题需要大家共同遵守国际法,应以《欧洲安全宪章》(69)为依据建立全新的牢固而平衡的欧洲安全体系。(2) 欧洲的安全模式应是共同安全和普遍安全模式。它应以欧安组织和联合国的原则为依据,包括从温哥华到符拉迪沃斯托克的所有欧安组织参加国及所有成员国的全部领土,涉及欧洲所有现有组织(北约、欧盟、西欧联盟、独联体)及军事政治、经济、生态、人权各个领域。(3) 欧洲安全体系应该由相互补充和相互协作的组织来组成,只有通过所有组织的合作才能消除危机和冲突,对在安全方面的新的冒险和挑战做出回应。(4) 推动信任措施的发展,在欧安组织地区建立统一的军事空间,其中预防性外交和维和活动占有特殊的地位。(5) 俄罗斯同欧洲主要国家建立现实伙伴关系。进一步同德法合作,以俄德法为轴心促进欧洲的统一;致力于同英国加强关系;同波罗的海、东欧、中南欧诸国恢复和发展双边关系,消除彼此的顾虑,实现潜在的经济、科技、文化和信息合作能力。俄罗斯认为,只有依靠所有欧洲国家共同努力,在欧洲大陆本身建立现代化的、坚实而稳固的安全结构,并以此为基础形成信任与合作的氛围,才能实现欧洲统一的目标。(70)
俄罗斯与欧洲在政治对话、经贸和科技合作、安全体系建设、人文交流和国际协调等方面存在广阔的合作空间和合作潜力。在国际事务中,俄罗斯与欧洲都主张建立多极世界秩序和多样性的统一,主张按国际法和联合国宪章原则和平解决争端,主张发挥联合国和地区组织的中心作用。但俄欧在一些问题上也存在严重分歧:俄罗斯想融入欧洲实现几个世纪都未能实现的大欧洲之梦,而扩大后的欧盟内部在如何对待俄罗斯回归欧洲的诉求,如何实现与俄罗斯的一体化方面尚存分歧和疑虑;当前俄罗斯对欧洲重点是发展全面的经济和政治以及安全防务合作,使俄—欧盟成为全面的战略合作伙伴,而欧盟更多地希望俄罗斯顺利完成国家转型和民主化改造,不要生成外溢的威胁。在如何评估俄罗斯的政体改革和民主化进程、车臣问题,如何对待独联体地区以及俄在这一传统势力范围的作用,如何维护欧盟东扩后俄在中东欧地区的利益和传统关系等问题上俄欧分歧很大,相互防范的心理犹存。此外还有无处不在的美国因素的影响,美国不希望欧洲弱而乱,这不符合美国全球战略利益,但美国也绝不希望俄欧紧密合作实现统一的大欧洲,将美国势力从欧洲大陆排挤出去。俄欧关系的发展不可避免地受到俄美关系和欧美关系的牵制。
致力于构建俄欧“现代化伙伴关系”(2009— )。这一时期俄欧关系在俄“现代化战略”框架下迎来新的合作机遇,然而不久又遭遇连续政治严寒,并为其未来发展蒙上了阴影。
俄与欧盟共建“现代化伙伴关系”的倡议,是在俄提出“现代化战略”的背景下启动的。2000—2008年,俄经济保持了7%的年均增长率。2008年11月,俄批准《2020年前俄联邦社会经济长期发展构想》。2009年5月,俄通过《2020年前俄国家安全战略》。上述两大官方政策基本文件明确了俄在2020年前成为世界第五大经济体,国内人均年收入增至3万美元,中产阶级占总人口比例由当时的20%增至50%,居民人均预期寿命增至75岁以上的战略目标,并提出俄在飞机、直升机和船舶制造,航天器生产和发射,软件开发以及粮食和肉类生产等领域占据首位。2009年11月,俄总统国情咨文确立了实现国家经济和社会全面现代化的“现代化战略”,对内依靠能源和创新科技来推动创新型经济发展,对外与德法英等欧洲大国建立“现代化联盟”,引进资金、技术和工艺以及先进的经营和管理模式。2009年11月,在斯德哥尔摩峰会上梅德韦杰夫总统向欧盟提出建立“现代化伙伴关系”倡议。同月,俄公布了由俄方起草的《欧洲新安全条约草案》。在始于2008年下半年的席卷全球的国际金融危机背景下,欧盟希望在欧洲主权债务危机中俄能够帮助欧洲。2010年6月,在罗斯托夫峰会上俄欧正式宣布现代化伙伴关系计划,双方就加强长期战略伙伴关系、推动自由、经济、安全和人文这四个空间建设达成重要共识。2010年底,俄欧顺利解决了俄加入世贸组织的谈判。2013年2月,俄外交政策构想强调要推动俄欧签署新的战略伙伴关系协定和落实现代化伙伴关系计划。
欧盟在加强与俄罗斯的现代化伙伴关系的同时,也提出了针对独联体西部与东欧毗邻国家及对外高加索地区国家的合作新计划。2009年5月,欧盟27国与乌克兰、白俄罗斯、摩尔多瓦、格鲁吉亚、亚美尼亚和阿塞拜疆6国签署《东部伙伴关系宣言》,提出与上述国家发展“东部伙伴关系计划”,包括支持上述国家政治经济改革,创造条件向欧盟标准靠近,建立自由贸易区,简化进入欧盟的签证手续等。“东部伙伴关系计划”所涉及的国家均为独联体国家,其背后的含义不言自明,待欧盟吸收完了东欧国家,下一个扩大的目标就是独联体国家,欧盟意欲进入俄罗斯的传统后院,加快独联体地区的地缘政治多元化进程。俄罗斯处于战略困境中,一方面俄罗斯不希望被孤立、被排斥于欧洲一体化之外,另一方面,俄与欧洲的一体化应建立在俄保持独立性和大国地位的基础上,尤其是在独联体这个俄特殊的安全利益攸关地区。在“东部伙伴关系计划”框架下,乌克兰和格鲁吉亚加快了入欧去俄进程,引起了俄罗斯的不安。在俄罗斯的压力下,2013年11月,乌克兰亚努科维奇当局宣布暂停签署与欧盟的联系国协定,引起乌国内亲欧和极端民族主义者的强烈抗议,成为点燃乌克兰危机的导火索。2014年3月克里米亚加入俄罗斯后,俄乌关系跌入最低谷,俄与美欧关系也降到“冰点”,美欧至今继续对俄进行集体制裁。制裁对俄欧经济利益造成长期损失,以德俄关系为例,2005年双边贸易额为800亿美元,2015年为400亿欧元。(71)围绕是否取消对俄制裁问题上,欧洲国家意见不统一,以东欧和波罗的海国家为代表的新欧洲国家坚决反对,英法德意等老欧洲国家有反对的也有支持的。2014年11月,来自俄战略研究所、国防部、外交部、总参谋部、集体安全条约组织的专家学者、职能部门代表在战略研究所召开专家咨询会——乌克兰背景下的俄军事—政治安全问题。与会专家们指出,乌克兰危机的实质是俄与西方的地缘政治博弈,在乌克兰问题上反俄情绪最强烈的是美国,美国也是反俄情绪的主要外部推手,在乌克兰问题上其他国家总体上实行的不是独立的,而是亲美的政策。一些欧洲国家在乌克兰问题上奉行更为积极的反俄政策,如波兰、英国和立陶宛,波兰和立陶宛的动机在很大程度上是非理性的;一些国家奉行不甚活跃的反俄政策,如法国、罗马尼亚、土耳其,法国也暗地里支持乌克兰,但远不如德国那样情愿。俄与会专家在德国问题上意见难达共识,主流观点认为德国持中立立场,尽管它奉行针对俄的具有侵略性的信息政策;一些专家认为,德国现在的政策看上去像是来自外部压力并对其自身造成损害,但它却极为积极地实施。(72)2016年5月,北约外长会议在对俄政策上也难达共识,有主张重启与俄对话的,也有主张强硬回击俄的,西方大国既主张针对俄的挑衅能够反击,又希望在某些国际事务中与俄合作。欧洲国家在对俄政策上表现出明显的矛盾性和两面性。
2014年因乌克兰危机、克里米亚入俄,美、英、德、法等西方大国对俄实行的多轮制裁涉及政治、经济和军事安全等多领域,俄与西方关系交恶。2015年12月的俄国家安全战略强调指出,在与俄毗邻地区正在进行着军事化和军备竞赛。一是北约在强化其军事潜力,赋予其全球职能,这违反了国际法准则;北约成员国军事活动活跃,联盟继续东扩,其军事设施已逼近俄边境,对俄国家安全造成威胁。二是西方对抗欧亚地区一体化进程和制造紧张策源地的立场对俄实现国家利益造成消极影响。美国和欧盟对乌克兰违宪国家政变的支持,导致乌克兰社会严重分裂和武装冲突。乌右翼极端民族主义旨在乌民众中树立俄罗斯敌人的形象,毫不掩饰地依靠武力解决国内政治冲突、深重的社会经济危机,上述因素把乌克兰变成了欧洲和俄边境交界地区长期的动荡策源地。三是在美导弹防御系统在欧洲、亚太地区和中东部署,“全球打击”构想付诸实施,高精度非核战略武器系统扩散以及在太空部署武器的条件下,维护全球和地区稳定的能力在降低。在对欧关系和政策上,2015年12月的俄国家安全战略指出,俄支持巩固与欧洲国家和欧盟的互利合作,支持协调欧洲和后苏联空间一体化进程,支持在明确的条约—法律基础上在欧洲—大西洋地区建立开放的“集体安全体系”。(73)2016年瓦尔代会议和2016年俄外交政策构想同时强调,应随着国际力量对比关系变化的现实使俄与欧洲政治—外交和法律机制随之向积极的方向发展,这样世界才将会更加平衡和多极。在对欧外交政策上,2016年俄外交政策构想与2013年版相比,某些部分表述有很大变化,表明2014年以来美欧对俄实施集体制裁行为对俄欧关系产生严重消极影响。通过对俄外交政策文本(74)分析,可以看出以下几个问题。
首先,乌克兰危机以来俄对其与欧洲关系现状和未来充满担忧,不再强调2013年版“签订战略伙伴关系协定”和实施“现代伙伴关系倡议”,也不再提俄是欧洲文明的构成和优先伙伴关系等,而是突出俄欧间面临严重危机,美欧对俄遏制政策损害了各方的长远利益。2016年版指出,因北约和欧盟地缘政治扩张、无意落实建立全欧安全和合作体系的政治声明而导致的半个世纪以来在欧洲—大西洋地区酝酿的体系危机,引起了俄与西方国家间的“严重危机”。美国及其盟国奉行的“遏制俄罗斯”,对其进行政治、经济、信息和其他施压的政策方针动摇了地区和全球稳定,损害了各方的长远利益,这与当前条件下集体应对跨境威胁和挑战的合作不断增长的需求相违背。而2013版的内容是:发展同欧洲—大西洋地区国家的关系具有“优先性质”,除了地理位置、经济和历史外,把俄罗斯与这些国家联系在一起的还有深刻的人类文明的起源。鉴于面对跨国挑战和威胁日益需要各国的集体努力,俄主张通过确保俄、欧盟和美国的“真正伙伴合作”实现没有分界线的共同空间。在与欧盟的关系方面,2016年版构想称,对于俄罗斯而言,欧盟是重要的经贸和外交伙伴,俄有兴趣在平等和相互尊重彼此利益的基础上与欧盟国家发展“建设性的、稳定和有预见性的合作”;进一步发展与欧盟的关系需要完善条约—法律基础以及合作的机制化,以确保互利和积极的伙伴联系,包括在能源方面;与欧盟关系的战略任务是在协调和对接欧洲与欧亚一体化基础上建立从大西洋到太平洋的经济和人文共同空间,这将不会使欧洲大陆出现分裂线;俄支持与欧盟在对外政策主要议程方面展开有成效和互利的对话,以及在对外政策和军事政治领域进行切实协作。潜在合作包括共同打击恐怖主义、非法移民、有组织犯罪(贩卖人口、贩毒等)。2013年版的内容是:在同欧盟的关系中,作为欧洲文明的一个不可分割的有机组成部分,俄罗斯的主要任务是推进从大西洋到太平洋的经济和人文共同空间的建立;俄希望深化与欧盟这个主要经贸和外交伙伴的合作,加强协作建立四大空间:自由(司法)经济、安全和人文等;俄主张在平等互利原则基础上同欧盟签订“新的战略伙伴关系”基础协定,促进俄与欧盟共同的“现代化伙伴关系”倡议的有效贯彻,在严格遵守现有双边和多边条约义务基础上促进互利能源合作的前景,未来的任务是与欧盟建立统一的市场。2008年版外交构想称俄罗斯作为有着多民族、多宗教和悠久历史的欧洲最大的国家,打算在保障统一的欧洲文明、解决移民问题等方面发挥建设性作用;同欧盟签订“战略伙伴关系”条约符合俄长远利益。由此可见,2008、2013和2016年三个版本的俄外交政策构想在对欧关系的长远目标上基本保持了一致,即共建经济和人文共同空间,在不可分割的安全、互利合作和相互信任基础上建立共同的和平、安全和稳定空间;把安全不可分割的政治宣言转化为具有法律义务的形式,无论其成员属于哪一个军事—政治联盟。但在政策基调上有所变化,2008年和2013年版俄外交政策构想在对欧关系上保持了积极合作的基调,2016年的表述较为谨慎和悲观。
其次,在与欧洲国家发展关系的优先排序上,俄有意回避提及德、英等欧洲大国,却新加入了发展与未加入北约国家的建设性合作。2016年版强调“积极发展与法国、意大利、西班牙等欧洲国家的双边互利关系是俄在欧洲和世界事务中推进国家利益的重要手段”,而2013年版指的是“积极发展与德国、法国、荷兰、意大利等国双边互利关系,并挖掘与英国合作的潜力”。此外,2016年版还新增加了一个新内容:俄罗斯尊重不加入军事联盟的欧洲国家的选择,这些国家为巩固欧洲安全与稳定做出了实际贡献。俄准备与这些国家发展建设性的多方面的相互协作。很明显,该内容是针对北约东扩和东欧某些国家积极迎合北约而言的,表明俄在与传统欧洲大国关系受阻后开始注重发展与欧洲大陆上未加入任何军事联盟的国家的关系,为俄争取更大的回旋空间。
最后,在签证制度方面,对欧洲委员会、欧洲安全与合作组织和北约的职能定位及相关政策建议方面基本未变。俄认为,签证制度仍是俄与欧盟发展关系中的主要障碍之一,相互取消签证制度对巩固俄与欧盟在经济、人道主义、文化和教育等领域的合作将产生推动作用。俄罗斯继续在欧洲委员会框架下工作,认为其作为欧洲独立而普遍的欧洲组织,能够通过自己所独有的公约机制确保大陆共同的法律与人文空间。欧安组织是建设平等、不可分割的全欧安全体系的重要机制,俄有兴趣巩固其地位和权威;对欧安组织需求提升的前提是必须严格明确该组织活动的优先方向,一是应打击跨国威胁和挑战,二是制定欧安组织章程和改组执行部门的工作,以确保这个政府间集体机制应有的权限。俄在考虑北约是否遵循平等伙伴关系和严格遵守国际法原则和准则,是否以在互信、透明和可预见性基础上,维护欧洲—大西洋共同的和平、稳定和安全空间,其成员国是否履行俄—北约理事会框架下所应承担的不以牺牲他国安全来确保自己的国家的义务,以及是否根据1997年5月27日《俄—北约相互关系、合作和安全基本文件》在军事克制方面所应承担的义务方面采取切实措施的情况下建立与北约的关系。俄罗斯反对北约东扩和其军事设施抵近俄边境,反对其在与俄毗邻地区强化军事行动以及破坏对等安全、加大欧洲原有分裂和产生新的分裂线的行为。
目前乌克兰危机仍持续未果,明斯克协议如一纸空文,西方继续对俄制裁。与此同时,北约加快在东部和波罗的海地区的军事部署,欧洲导弹防御系统也紧锣密鼓地实施。俄西部和西南部战略形势严峻。在此背景下,俄欧关系的改善和走出困境绝非一朝一夕之所能。