二、上级行政机关
上级行政机关应当是公平竞争审查的次位责任主体，它们在用权过程中必须采取合理措施对下级行政机关所实施的内容进行有效的公平竞争审查，确保在最大程度上减少不合理影响市场公平竞争的政府干预发生。
（一）上级行政机关“负责”的社会缘由
首先，这是由上级行政机关对下级行政机关的基础领导地位所决定的。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第55条第2款规定：全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。该法第59条规定，县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令；（二）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；（三）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令……根据这些规定，上级行政机关对下级行政机关拥有绝对的领导权。“当金字塔式的行政权结构建立起来以后，其自上而下的运行模式和自下而上的信息提供模式就显得十分重要。通常情况下，上级对下级的权力行使是指挥命令，行政管理学界和行政法学界称之为自上而下的指挥命令。下级对上级则主要是提供相应的反馈意见和行政管理中所需的第一手材料，此一模式被称之为自下而上的请示汇报。”[33]在这种权力组织体系下，上级行政机关就有责任确保下级行政机关所作所为不存在妨碍市场公平竞争的问题。除先前发布了诸多关于建立统一开放竞争有序的社会主义市场经济体系的其他文件外，《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》明确要求国务院各部门和各省级人民政府及所属部门应从2016年7月起在有关政策措施制定过程中进行公平竞争审查和各省级人民政府从2017年起在本行政区域内逐步推开并指导市县级人民政府及所属部门开展公平竞争审查。由于全国地方各级人民政府都是国务院的下级行政机关，所以它们必须积极采取措施贯彻国务院上述有关文件及其精神。作为下级行政机关的领导者，上级行政机关对此不仅需要以身作则，而且应当确保自身所领导的下级行政机关有效执行了其上级行政机关——国务院的要求。仅从这个角度来讲，所有上级行政机关都负有对下级行政机关所实施的内容进行公平竞争审查的责任，即便作为整体意义的“下级组织”的内部管理也应当如此。
其次，这是由上级行政机关对下级行政机关的特别纠错职责所决定的。《中华人民共和国反垄断法》第51条第1款规定：行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议。可以看出：虽然反垄断执法机构对行政性垄断有管辖权，但是它对行政性垄断并无处置权；针对这种违规行为的事后矫正，现行立法将其交给了当事人的上级行政机关。这就意味着行政性垄断的个案治理除需要反垄断执法机构的积极作为外，还需要除当事人外的上级行政机关的有效合作。以山东省交通运输厅行政性垄断案件为例：虽然《国家发展改革委办公厅关于建议纠正山东省交通运输厅滥用行政权力排除限制竞争有关行为的函》（发改办价监〔2015〕501号）指出了山东省交通运输厅滥用行政权力排除、限制竞争的违法事实并附上了整改建议，但是如果山东省人民政府办公厅对此“置若罔闻”，除非另外发生行政诉讼形成有效救济或者当事人自行改正，那么反垄断执法机构对此也只能是“心有余而力不足”。“责令改正并非法律责任形式，必须借助于行政协助、行政合作以及行政复议、行政诉讼等程序才能真正落实行政性垄断的法律责任。”[34]在责令下级行政机关改正其实施的行政性垄断过程中，除发出责令改正要求外，上级行政机关必须对下级行政机关的改正情况进行实质性检查。根据以往经验来看，这在性质上就必然涉及对下级行政机关的公平竞争审查，只是在方式上具有事后性而已。因此，从责权相统一原则的视角来讲，现行反垄断立法对行政性垄断的“处置权”配置也客观决定了上级行政机关应当对下级行政机关承担起公平竞争审查责任。
（二）上级行政机关“履责”的参与机制
上级行政机关可以通过政务报批机制来积极对下级行政机关所实施的内容进行公平竞争审查。根据现行的法律相关规定，我国行政管理系统在权限分配上采取了级别化的梯形架构。最高权限的行政组织对所有级别递减的行政组织在管辖内容上实行全额涵盖，级别递减的行政组织在权限递增的行政组织所领导的范围内根据分工进行协作。作为一个高度集成的行政管理系统，信息对称显得至关重要，这在很大程度上直接决定了其运行的效率。如果社会客体反馈的信息无法在这些组织体系中进行有效传导，那么这将极有可能导致管理工作的低效甚至发生瘫痪问题。因此，包括我国在内的各个国家都非常重视行政管理内部的信息流通，包括政府信息的对外发布以及内在获取等。除了通过立法进行基础性的制度化设计信息传导机制以外，各国行政管理还为此不断发明和探索了很多工具。“信息工具具有直接性和间接性、自动性和主动性、可见性和隐蔽性、强制性和温和性的特点。信息工具可分为：隐瞒信息的工具、公开传播信息的工具、发布特定信息的工具、发布群体信息的工具和发布大众信息的工具。”[35]这有效地促进了政务信息在行政管理系统的纵向流通，为行政管理系统的有效运行奠定了必要基础。从目前的实践来看，除局部客观存在一些问题外，我国政务信息通过多种形式传导的下行和上行在整体上还是比较畅通的，电子政务的应用兴起不仅大大提升了政务信息在行政管理系统内部的传播速度，而且大大提升了政务信息在行政管理系统内部的传播精度。政务信息的纵向流通对政令执行的监督检查具有非常重要的意义：一方面，上级行政机关的规范性意思表示可以有效地进入下级行政机关的认知范围，从而为上级行政机关的监督检查奠定必要基础；另一方面，下级行政机关的基本信息能够有效地进入上级行政机关的认知范围，从而为上级行政机关的监督检查提供必要条件。
在《中华人民共和国反垄断法》对滥用行政权力排除、限制竞争明令禁止和国务院明确要求各级行政机关必须按照规定推进公平竞争审查工作的情况下，“诊断”自己的下级行政机关是否存在或者可能存在滥用行政权力排除、限制竞争以及是否按照要求自我开展了公平竞争审查工作应当成为上级行政机关监督检查的重要事项之一。对此，除采取有针对性的专项做法外（譬如：在收到国家发展改革委关于自己的下级行政机关存在滥用行政权力排除、限制竞争的告知函后责令当事人改正并对具体执行情况进行检查，或者根据国务院的战略部署对各自所属的下级行政机关在公平竞争审查制度的落实进度上进行检查并按照要求进行反馈），最为关键的做法就是在下级行政机关向自己报批的过程中评估其内容是否存在可能影响市场公平竞争的问题。如果上级行政机关在现有行政管理体系内对已经制度化授权下级行政机关负责的事项进行“过滤式”的公平竞争审查，那么这不仅将会影响到分工与协作的秩序，而且将会影响到体系运作的效率。除非有着特别严厉的惩罚机制或者极大的激励机制，下级行政机关在这种情况下对自己应有的公平竞争审查责任的履行必然将会走向形式化，这就导致了无效的行政管理。因此，无论是基于现有行政管理体系在分工与协作上的秩序需求还是上级行政机关在行政管理资源上的有限性等，上级行政机关对下级行政机关负有的公平竞争审查责任在制度框架上应当以下级行政机关按照规定必须向上级行政机关报批的范畴为限。除此以外，上级行政机关在公平竞争审查制度的落实责任上则应当表现在政令的推行与违令的追究上。